Accepter la réalité et faire avec: Entretien avec Adam Kobieracki
Adam Kobieracki a été Directeur du Centre de prévention des conflits (CPC) de l’OSCE de 2011 à 2015. Il revient sur sa longue collaboration avec l’OSCE, qui a débuté en 1986, alors qu’il était membre de la délégation polonaise à la Réunion de suivi de la CSCE à Vienne. En sa qualité de diplomate polonais, il a joué un rôle de premier plan dans la négociation du Traité sur les Forces armées conventionnelles en Europe (Traité FCE) et les pourparlers concernant l’adaptation dudit Traité.
Il a rejoint la Mission permanente de la Pologne auprès de l’OSCE à Vienne en 1991 et a mené les négociations relatives à des documents traitant de questions de sécurité, notamment les Mesures de stabilisation pour des situations de crise localisées, le Document de Vienne 1994 et la Charte de l’OSCE sur la sécurité européenne. Il a dirigé la délégation polonaise de 1997 à 2000 et présidé le Conseil permanent durant la Présidence polonaise de l’OSCE en 1998.
De quels changements avez-vous été témoin durant votre mandat de Directeur du Centre de prévention des conflits ?
Il y a quatre ans, l’espace de l’OSCE était bien sûr plus stable. Oui, c’est vrai, il y avait des conflits prolongés, il y avait des tensions, mais la situation n’était pas comparable à celle que nous connaissons depuis un an et demi en Ukraine. Sur le plan opérationnel, notre action de prévention des conflits a donc évolué quelque peu. Notre principale mission opérationnelle consiste, de facto, à gérer la crise en Ukraine. Plus généralement, on constate une tendance manifeste vers un changement de format de nos opérations de terrain. Certaines d’entre elles ont été fermées, d’autres transformées en bureaux de coordonnateurs de projets. Il peut y avoir différentes raisons à cela. Des États participants peuvent avoir l’impression que l’accueil d’une présence de terrain est dévalorisant ou être insatisfaits des rapports politiques, ou des rapports en général, établis à leur sujet.
C’est la réalité et nous devons l’accepter. Pour l’OSCE, il s’agit simplement à la fois d’un défi à relever et d’une occasion de réinventer son action sur le terrain. Peut-être aurions‑nous besoin de bureaux plus petits, d’antennes du Secrétariat en quelque sorte ; peut‑être de présences sous-régionales ou régionales. Cela reste à déterminer. Mais je crois que le changement se produira probablement, non pas comme le résultat de l’application d’un concept préalablement négocié, mais plutôt en fonction des circonstances. Nous travaillons actuellement à la mise en place d’une petite présence à Minsk, afin de soutenir le Groupe de contact trilatéral [organe composé de représentants de l’Ukraine, de la Russie et de l’OSCE, qui est chargé de mener des négociations en vue de résoudre le conflit en Ukraine et dans son voisinage]. Il ne s’agit pas là de quelque chose qui aurait pu être négocié sous la forme d’un concept. Il s’agit d’une réaction aux impératifs du jour. Et je crois que c’est ce qui se produira aussi pour nos autres présences de terrain.
Je ne veux absolument pas dire par là qu’elles ne sont pas nécessaires. Nous avons besoin d’une présence sur le terrain. Nous avons besoin d’avoir des yeux et des oreilles sur place. Nos collègues doivent avoir une excellente compréhension des problèmes qui pourraient donner lieu à des tensions ou à des crises dans tout l’espace de l’OSCE. Si les structures dont nous disposons actuellement ne sont pas acceptables pour certains de nos États participants, il nous faut accepter la réalité et coopérer avec eux. Dans quelques cas, nous serons peut-être en mesure de modifier quelque peu la façon dont nos missions fonctionnent. Nous pourrions aussi concevoir quelque chose de nouveau, sans porter atteinte à nos principes fondamentaux, nos normes et nos trois dimensions de la sécurité, qui devraient être intouchables. La façon dont nous appliquons nos engagements et nos méthodes de travail, c’est autre chose.
Quel nouveau type de bureau extérieur pourrait-on envisager à votre avis ?
Différents scénarios sont possibles. Pour ce qui est d’avoir accès aux gens sur le terrain, les experts travaillant dans les bureaux de coordination des projets peuvent entretenir des contacts avec différentes organisations, institutions et réseaux tout aussi bien que les membres de missions de terrain classiques. La différence se situe au niveau des rapports politiques. Cette fonction devrait être quelque peu développée. Cela pourrait se faire dans le cadre des rapports sur la mise en œuvre des projets. C’est une des possibilités. L’autre pourrait être d’avoir des équipes mobiles, qui se rendraient dans les missions. Notre groupe de travail à composition non limitée sur le cycle du conflit poursuit ses travaux en se concentrant non seulement sur la médiation, mais aussi sur diverses formes de prévention des conflits, de gestion des crises et de règlement de ces dernières. L’alerte précoce est l’une d’entre elles : alerte précoce et établissement de rapports politiques sont deux activités très proches.
Il nous faut envisager et élaborer de nouveaux instruments. Il m’est impossible de prédire quelle forme ces instruments prendraient exactement. Trop de facteurs rendent la chose vraiment complexe. La situation actuelle en matière de sécurité est, c’est le moins qu’on puisse dire, légèrement instable. Il y a les résultats obtenus en matière d’application des normes et des principes. Il y a une controverse en cours entre les États participants sur la question de savoir lesquels d’entre eux appliquent et respectent nos normes et lesquels d’entre eux ne le font pas. Il n’y a absolument aucune confiance entre nos États participants. Je n’ai aucune idée dans quelle direction les choses vont évoluer : allons-nous, en fin de compte, négocier un nouveau cadre de sécurité pour l’Europe ou plutôt transformer l’OSCE en une organisation plus souple ? Je ne sais pas du tout, s’agissant de la crise ukrainienne, si l’horizon s’éclaircira l’année prochaine ou si cela prendra plus de temps. Il y aura d’importants développements politiques l’année prochaine, à commencer par le sommet de l’OTAN, qui contribuera à la perception générale de la sécurité dans l’espace de l’OSCE. Il y a trop de choses en gestation. La seule chose que je puisse donc dire, c’est que, oui, l’Organisation se trouve une fois de plus dans une situation qui l’oblige à examiner d’un œil critique ses instruments, ses moyens d’action et ses mécanismes, etc. pour voir ensuite ce qu’elle peut faire.
Vous avez déclaré qu’il n’y avait pas de confiance entre nos États participants. En cette année du quarantième anniversaire de l’Acte final de Helsinki, n’est-ce pas là un constat dévastateur ?
Oui, effectivement, mais c’est la vérité. La célébration à Helsinki en juillet des 40 ans de l’Acte final n’a pas été organisée pour exprimer joie et contentement. À mon sens, cette réunion visait, d’abord et avant tout, à rappeler à tous que les principes de Helsinki restaient valables et qu’ils devraient être observés, respectés et appliqués. C’est dans cet esprit que nous avons célébré ce quarantième anniversaire. Je ne dis pas qu’il n’y absolument aucune confiance. Mais, pour être tout à fait franc, si je compare les débats qui se tenaient lors des séances du Conseil permanent à mon arrivée il y a quatre ans à ce qui s’est passé à la Hofburg l’année écoulée, c’est comme si l’on était sur deux planètes différentes. C’est toujours le même format et la même salle de conférence, mais les déclarations, le niveau politique des débats et le type d’accusations formulées ne sont pas comparables avec la situation quatre années auparavant. Nous sommes au cœur d’une des plus graves crises de sécurité politique dans l’espace de l’OSCE depuis la fin de la guerre froide.
Quelle est la place de stratégies de l’OSCE comme la réconciliation dans une situation où les principes sont violés de manière flagrante ?
Tout d’abord, il faut du temps et de la patience. Le temps de la réconciliation et de la médiation viendra. Historiquement, cela prend du temps. Dans le cas de la Pologne, il nous a fallu 20 ans après la fin de la guerre froide avant d’entamer une véritable réconciliation avec la Fédération de Russie, au sein du Groupe russo-polonais pour les questions délicates. Les professeurs Adam Rotfeld et Anatoly Torkunov ont fait du très bon boulot et ont obtenu d’excellents résultats. Mais il a fallu 20 ans avant d’engager le processus et, aujourd’hui, une fois de plus, pour des raisons politiques évidentes, ce processus semble avoir été emporté par le vent. On ne peut guère attendre des Ukrainiens actuellement qu’ils soient d’humeur à se réconcilier. Ils doivent, avant toute chose, accepter la réalité. Quand je dis « accepter la réalité », je n’entends pas par là qu’ils doivent accepter qu’il y ait eu une agression, ou appelez cela comme vous voulez. Vous devez accepter votre situation et vous demander ensuite ce que vous souhaitez faire. Voulez-vous partagez votre mécontentement avec tout le monde ? D’accord, c’est à vous de voir. Voulez-vous que d’autres vous aident à vous rétablir ? C’est aussi à vous de voir, mais, dans ce cas, les choses sont un peu différentes. Dans le même temps, Moscou doit accepter la responsabilité de ses agissements dans le contexte de cette crise.
S’agissant de la vision plus vaste, à savoir celle de bâtir une communauté de sécurité de l’OSCE, je voudrais vous rappeler le dicton « der Weg ist das Ziel » – l’important c’est le chemin, pas le but. Dans le cadre des processus politiques, ce n’est pas tant le résultat, le document qui sera signé, qui compte. C’est le fait que des gens s’assoient autour d’une même table et se parlent, en essayant de se faire comprendre réciproquement. Nous ne devrions pas être déçus de ne pas être en mesure de signer un nouveau traité paneuropéen de sécurité dans un, deux voire même cinq ans. La façon dont on débat de la crise ukrainienne est déstabilisante sur le plan politique, mais c’est une bonne chose que nous ayons ces réunions, que ce débat se poursuive. Cela prendra du temps, mais, au moins, un canal d’échanges existe, même si ce n’est que pour échanger des accusations, encore que nous devrions petit à petit avancer dans une autre direction. C’est le processus qui est important, pas juste le résultat.
Vous dites qu’il importe que le processus se poursuive. N’y-a-t-il cependant pas une tendance à s’éloigner du multilatéralisme pour revenir à l’idée d’un groupe restreint d’États prenant des décisions au sujet du règlement des conflits ?
Pour répondre à cette question, je vais devoir être un peu philosophe. Qu’est-ce que l’OSCE ? Tout d’abord, c’est un ensemble déterminé de valeurs, de normes et de principes. Je n’entends pas par là des documents ; j’entends par là une axiologie déterminée. Quand vous dites « OSCE », vous devriez pouvoir dire « j’entends également par là une certaine attitude, des valeurs déterminées, qui ne découlent pas uniquement de documents. »
Qu’est-ce que l’OSCE est encore ? C’est des instruments ou des mécanismes que les États participants peuvent utiliser ou non. Ce qui se passe actuellement est aussi révélateur de l’état d’esprit dans lequel nos États participants se trouvent. Ils se servent des moyens de communication existants pour mener des discussions très ardues.
D’un autre côté, et cela c’est, disons, le troisième niveau de l’OSCE, en l’occurrence nous, les gens, les fonctionnaires et les experts qui travaillent pour l’Organisation. Mais que pouvons-nous faire ? Nous ne pouvons faire que ce que les États participants, dans leur volonté collective, sont disposés à accepter et souhaiteraient que nous fassions.
À ce stade, les États participants ne sont tout simplement pas disposés – et il y a un certain nombre de raisons à cela – à utiliser quelques-uns des instruments que nous tenons à leur disposition : médiation, réconciliation, mesures de confiance et éventail de missions et de modes de communication d’informations. Tous ces instruments et ces mécanismes sont disponibles. Nous en sommes les gardiens, mais nous ne pouvons pas les imposer.
Notre devoir est de veiller à ce que les instruments qui ne sont pas utilisés actuellement – comme la réconciliation, la médiation et la Cour de conciliation et d’arbitrage à Genève, à laquelle il n’a jamais été recouru – soient en état de fonctionner, dans l’espoir et en partant du principe que le jour viendra où l’horizon se sera un peu éclairci et où ces instruments pourront servir.
Comment faire en sorte, au sein de l’OSCE, alors que nous nous concentrons tant sur l’Ukraine actuellement, de ne pas se désintéresser d’autres endroits dans lesquels des conflits persistent ou dans lesquels des conflits pourraient éclater d’ici deux ou trois ans ?
Vous avez presque répondu à votre propre question. Si nous oublions les autres crises, elles se rappelleront à notre souvenir, et cela ne saurait tarder. Il est inévitable que nous nous concentrions sur l’Ukraine, compte tenu de la nature de cette crise et de l’ampleur de notre engagement. Dans le même temps, il incombe à la Présidence de faire passer le message politique suivant : « bien que nous concentrions nos opérations sur l’Ukraine, nous n’oublions pas les autres problématiques. »
Nous devons aussi accepter une certaine réalité politique, qu’on le veuille ou non, et je risque ici de tenir des propos politiquement incorrects : la crise que nous appellerons, pour être politiquement correct, la « crise en Ukraine et dans son voisinage » a des répercussions évidentes sur d’autres zones de conflit. Un règlement en Transnistrie est impensable sans savoir ce qu’il adviendra à l’avenir du Dombass. Vu les États impliqués dans cette crise, on ne peut guère s’attendre à de quelconques progrès dans le Caucase du Sud actuellement. Il y a des incidences politiques, stratégiques, voire géopolitiques. Nous ne pourrons donc pas oublier les autres conflits et, c’est vrai, dans un certain sens, en changeant de vitesse, nous devons veiller à ne pas rester au point mort, à faire en sorte que nous puissions continuer d’avancer, même s’il nous faut ralentir un peu.
Quelle est votre définition de la mission de prévention des conflits ?
L’OSCE tout entière a pour raison d’être la prévention des conflits. Même nos documents fondamentaux, à commencer par l’Acte final de Helsinki et la Charte de sécurité européenne, portent sur la prévention des conflits : il s’agit d’un ensemble de règles et de normes convenues pour faciliter la coopération entre États participants aux fins de prévenir les conflits.
Le Centre de prévention des conflits (CPC) n’est qu’un des éléments de cet édifice ; c’est l’une des structures spécialisées qui, au sein de l’OSCE, s’occupe de certains des aspects conceptuels et opérationnels de cette mission essentielle. D’autres départements du Secrétariat, dont le Département des menaces transnationales, par exemple, s’emploient également à prévenir les conflits, mais dans certains domaines spécifiques bien définis, comme la police et les frontières.
Aujourd’hui, la prévention des conflits s’inscrit dans le contexte plus large de l’ensemble du cycle d’un conflit, c’est-à-dire qu’il ne s’agit pas seulement de prévention en tant que telle, mais aussi d’alerte précoce, de gestion des crises et de réhabilitation post-conflit.
Comment voyez-vous l’avenir du Centre de prévention des conflits ?
Il existe, à mon avis, deux scénarios optimistes, non pas uniquement pour le CPC comme structure, mais pour la prévention des conflits en tant que mission de base de l’OSCE. Une possibilité consisterait à unifier la prévention des conflits au sein du Secrétariat, car certains pourraient dire que la structure actuelle est fragmentée. En réalité, c’est de nous, les gens, que dépend le bon fonctionnement des structures. Le fait que les collègues du Département des menaces transnationales travaillent sur des questions liées à la police et aux frontières ne m’a, par exemple, jamais posé de problème. Si nos relations sont bonnes et si nous ne nous dissimulons rien, qu’importe que nos bureaux se situent de part et d’autre d’un même couloir ou à des étages différents ? Je n’ai pas l’esprit corporatif.
L’autre possibilité – c’est mon rêve – serait que le Centre de prévention des conflits, afin d’être réellement efficace dans les domaines de la prévention des conflits, de l’alerte précoce, de la gestion des crises et du règlement des conflits, devienne une institution indépendante, comme le Bureau des institutions démocratiques et des droits de l’homme (BIDDH) ou le Haut Commissaire pour les minorités nationales. Pourquoi ? Ici, au Secrétariat, la mission de prévention des conflits tout entière est intimement liée à la règle du consensus et au climat politique orageux qui règne à toutes les séances du Conseil permanent. Si le CPC pouvait, comme le BIDDH, en étant lié, bien entendu, par un certain nombre de dispositions, règles et mandats, agir de sa propre initiative sur le plan opérationnel dans le cadre de ces limites, nous aurions peut-être à présent 2 000 observateurs en Ukraine et 1 000 véhicules aériens sans pilote survolant le pays. Je ne dis pas qu’il faut agir contre la volonté des États participants, mais simplement en s’éloignant des eaux politiques agitées et en prenant ses distances par rapport à certaines tendances à la microgestion.
Cette idée n’est pas dirigée contre le Secrétariat. Pour moi, l’OSCE a deux missions de base. L’une est de prévenir les conflits ; l’autre d’aider les États participants à mener un dialogue sur la sécurité. Où serait le problème si le CPC devenait une institution indépendante et le Secrétariat remplissait sa fonction de cadre de dialogue sur la sécurité en aidant les États participants à négocier des accords sur les questions qui les concernent ?
Ce nouveau CPC – si tant est que quiconque envisage un jour cette solution – serait davantage une institution s’occupant du cycle du conflit, une institution de gestion des crises. Elle pourrait comprendre le CPC actuel, le Département des menaces transnationales et quelques autres structures existantes. On pourrait ajouter tous les garde-fous nécessaires pour que les États participants aient l’assurance qu’aucune action ne soit entreprise contre leur volonté.
Cela peut sembler être de la science-fiction et c’est une solution que les États participants n’accepteraient jamais en période de stabilité. Cela ne peut s’envisager qu’en période de crise profonde, lorsqu’on commence à en sortir et que l’on est à la recherche de solutions novatrices. Vous devez vous trouvez dans des eaux agitées pour penser à une solution de ce genre. Nous y sommes [rires].
Quels sont votre meilleur et votre pire souvenir de ces quatre dernières années ?
Mon meilleur souvenir, c’est les gens que j’ai côtoyés. J’ai eu beaucoup de chance d’avoir eu les collaborateurs avec qui j’ai travaillé. Non seulement, ce sont des professionnels dévoués, mais en plus, tout ce dont ils ont eu besoin en fait, c’est de quelques éléments d’orientation, qu’on leur fixe un cap à suivre et que la hiérarchie leur fasse confiance. Je n’ai jamais fait de microgestion quelle qu’elle soit. Mais il n’y a pas que le personnel du CPC. Il y aussi mes amis d’autres services du Secrétariat, des services de conférence, que je connais depuis les années 1990, et des délégations. Le plus grand groupe d’amis que j’aie jamais eu est probablement à Vienne. J’ai passé au total 17 années de ma vie ici et je ne parle toujours pas l’allemand, ce qui est vraiment une prouesse. Voilà pour mon meilleur souvenir.
Mon pire souvenir ? Pour être tout à fait franc, mon pire souvenir concerne aussi des gens, mais d’un autre type. Malheureusement, vous rencontrez encore des gens, pas seulement à l’OSCE et pas seulement à Vienne, qui, quand vous leur posez une question à propos d’un problème ou d’une difficulté quelconque commenceront par vous dire « Eh bien, c’est une question très importante, qui a de très nombreuses incidences sur un autre aspect de ce problème, et je vous invite à l’examiner dans sa globalité. » Je suis désolé, mais vous rencontrez encore des gens comme ça. Quand cela m’arrive, je garde le silence et je dois vraiment faire un effort pour conserver mon sang froid.