El proceso de gestación del Acta Final de Helsinki: Un testimonio desde Belgrado
Cuando la primera fase de la Conferencia sobre la Seguridad y la Cooperación en Europa llegó a su término en julio de 1973, en Helsinki, éramos todos conscientes de que se había dado un paso histórico hacia el final de la Guerra Fría. Pero el Acta Final de Helsinki todavía no se había redactado. El acuerdo que se convertiría en la piedra angular de la seguridad europea se forjó en la segunda fase de la Conferencia, no en Finlandia sino en Ginebra (Suiza), entre el 18 de septiembre de 1973 y el 1 de Agosto de 1975.
Se trataba de un experimento nuevo en las relaciones internacionales. El reglamento estipulaba que cada país tenía la misma voz y que cada uno tenía derecho de veto. Había miles de propuestas. Oriente y occidente competían por que se aceptaran sus respectivas posiciones. Los Estados neutrales y no alineados actuaban de mediadores, pero defendían al mismo tiempo sus propias causas.
Vladimir Bilandzic era en aquel entonces un joven investigador de política y economía internacionales en Belgrado. Durante prácticamente todo el segundo año colaboró con la Delegación de Yugoslavia en las negociaciones de Ginebra en calidad de experto en seguridad internacional. Recuerda la dinámica de las negociaciones y la especial preocupación de Yugoslavia por dotar al acuerdo sobre la seguridad europea de una “dimensión mundial”.
¿Cómo estaban organizadas las reuniones de Ginebra?
Al principio las reuniones se celebraron en la Villa Moynier, cerca del Palacio de las Naciones, después se trasladaron a los locales de la Organización Internacional del Trabajo y por último al recién construido Centro Internacional de Conferencias de Ginebra. Era una auténtica mezcla de reuniones oficiales y oficiosas. Las sesiones plenarias se celebraban una vez por semana y más adelante, cuando las negociaciones tocaban a su fin, tenían lugar con más frecuencia porque los jefes de las delegaciones debían ponerse de acuerdo sobre las partes más polémicas del texto.
Hubo reuniones de los comités dedicadas a cada una de las tres cestas: seguridad y los principios fundamentales que rigen las relaciones entre los Estados (el denominado Decálogo de Helsinki); asuntos económicos y medioambientales; y cuestiones humanitarias. También había grupos de trabajo especiales, como por ejemplo el grupo sobre la región del Mediterráneo y el relativo al no empleo de la fuerza. Muchas de las negociaciones se llevaban a cabo en los pasillos. Había largas pausas para el café que se utilizaban en realidad para entablar negociaciones oficiosas y bilaterales.
En el último mes, en junio de 1975, las conversaciones solían durar hasta altas horas de la noche. Pero también hubo períodos anteriores a aquel verano en los que el ritmo fue más relajado. Claro está que había otros sucesos internacionales que repercutían en el debate (por ejemplo, el final de la guerra de Vietnam), pero las negociaciones pudieron continuar sin que esos acontecimientos tan importantes a escala internacional supusieran un obstáculo.
Había básicamente tres grupos de Estados: los Estados occidentales, la Unión Soviética y los miembros del Pacto de Varsovia, y los Estados neutrales y no alineados. Este último grupo constaba de cuatro países neutrales además de Yugoslavia, y posteriormente se sumaron Malta y Chipre. Irlanda, si bien era un país neutral, no formaba parte de ese grupo.
¿Qué función desempeñaba el grupo de Estados neutrales y no alineados?
Al comienzo actuaban sobre todo de mediadores, tratando de hallar una posición intermedia entre los dos bloques. Pero más tarde, el grupo empezó a exponer también sus propios intereses y a hacer propuestas, entre ellas una sobre medidas de fomento de la confianza.
Había un proceso para ponerse de acuerdo en posiciones comunes. El grupo era heterogéneo. Al principio, el alcance de los intereses comunes se limitaba sobre todo a la seguridad militar y temas de ese tipo, pero luego se fue ampliando. Algunos países como Austria, Suiza y Suecia, por ejemplo, lideraron el tema de los derechos humanos. En aquel entonces Yugoslavia no era un país democrático con un sistema multipartidista, por lo que no podía llegar tan lejos como otros países. A pesar de ello, sí había posturas comunes, como por ejemplo en el ámbito de los derechos de las minorías nacionales.
Yugoslavia fomentó lo que en aquella época se denominaba coloquialmente “la dimensión mundial”. Insistía en que la seguridad en Europa no podía separarse de la seguridad de otras regiones; que Europa no podía convertirse en una isla del civismo mientras el resto del mundo permanecía subdesarrollado y padecía conflictos. Por esa razón abogó por que se incluyera esa “dimensión mundial” o, dicho de otro modo, un enfoque global en el texto del Acta Final de Helsinki. De hecho algunas disposiciones se redactaron siguiendo ese espíritu. Por ejemplo, en la introducción de la Declaración sobre los Principios que Rigen las Relaciones entre los Estados Participantes, donde los Estados participantes reconocían “la necesidad de que cada uno de ellos contribuya al fortalecimiento de la paz y la seguridad mundiales”. Y en el Principio IX (Cooperación entre Estados) se afirma que “tendrán en cuenta el interés de todos en reducir las diferencias en los niveles de desarrollo económico y, en particular, el interés de los países en desarrollo en todo el mundo”. Otro ejemplo se puede ver en la sección sobre preguntas relativas al desarme, en la que se afirma que los Estados participantes están convencidos de que hay que tomar medidas efectivas en ese ámbito “cuyo resultado será el fortalecimiento de la paz y la seguridad en todo el mundo”.
Después de la caída del Muro de Berlín y la evolución posterior de la situación en Europa, la desintegración de Yugoslavia y la ampliación de la Unión Europea, claramente las cosas cambiaron. Aun así creo que sigue siendo interesante analizar la dinámica que hubo en las negociaciones de entonces.
¿Cómo funcionaban las negociaciones en la práctica?
La norma general era que en el texto del Acta Final de Helsinki “nada está acordado hasta que todo esté acordado”. Esa es la frase que siempre se utilizaba. En teoría, si no se adoptaba un párrafo era como si el documento completo no se hubiese acordado. Ese era realmente el enfoque que se empleaba.
Era muy habitual utilizar corchetes. Si las delegaciones veían que no se llegaba a un acuerdo sobre una parte determinada del texto, para no parar las negociaciones decían sencillamente: “pongámoslo entre corchetes y sigamos, luego volveremos a este punto”. El uso de los corchetes llegó a dominarse a la perfección: llegó un momento en el que había más texto dentro de los corchetes que fuera de ellos. A veces se discutía si había que poner comas en una frase: ese fue el caso del principio de la inviolabilidad de las fronteras y de cómo se pueden modificar las fronteras por medios pacíficos. Y hacia el final de la negociación surgió la cuestión de las diferentes versiones según el idioma, de la traducción del inglés, que era el idioma de redacción, al ruso, alemán, francés, italiano y español. Algunas delegaciones mostraron su preocupación de que un compromiso que quedaba claro en inglés pudiera no estar tan claro en otros idiomas.
Fue una negociación sumamente compleja. Algunas partes del documento estaban condicionadas por otras, de manera que para llegar a un consenso sobre una frase o principio había que aceptar al mismo tiempo otra frase o principio. En muchas ocasiones hubo lo que se denominaban “acuerdos paquete”, que abarcaban incluso más de una cesta.
La norma del consenso se aplicaba de manera estricta y era muy respetada. Cualquier delegación, incluso la más pequeña en representación del país más pequeño, podía retrasar o bloquear una decisión. Eso es precisamente lo que ocurrió casi al final, cuando ya se había convenido el texto completo del Acta Final de Helsinki, y Malta insistió en modificar una formulación que hacía referencia al Mediterráneo, y bloqueó la conferencia durante casi dos días hasta que se pudo llegar a un compromiso. Fue una noticia que apareció en la primera página de todos los periódicos de entonces.
En la última noche de negociación, cuando a media noche vencía el plazo para acordar el texto del Acta Final de Helsinki, se decidió hacer un uso muy creativo del reloj: se paró el reloj en la sala de conferencias y se hizo ver que el texto se había adoptado en el plazo acordado.
Hoy día puede parecer que dos años sean un período muy largo de negociación para un documento, pero no hay que olvidar que el Acta Final de Helsinki al principio era prácticamente un papel en blanco. Los principios básicos ya se habían acordado en Helsinki, durante la Reunión Preparatoria, pero no el texto en sí. Dos años de negociación para un texto de la magnitud del Acta Final de Helsinki no me parece que sea mucho tiempo.
¿Cómo compararía las negociaciones de entonces y las de ahora en la OSCE?
La norma del consenso era y sigue siendo el elemento fundamental, eso es algo que no ha cambiado. Hoy por hoy, y a pesar de todas las dificultades, es evidente que Europa está mucho más unida. En aquel entonces se tenía una fuerte impresión de que se estaban abriendo nuevas sendas en las relaciones internacionales. Todos los Estados participantes estaban ansiosos por crear un documento que reforzara la seguridad en Europa y nadie estaba dispuesto a correr el riesgo de que el acuerdo fracasara. En retrospectiva, creo que la conferencia estaba abocada al éxito. Pero no todo fue fácil. En aquella época los sistemas políticos eran muy diferentes, al igual que los sistemas de valores.
Quizás existiera una tendencia a tomarse las cosas, no diría necesariamente que más en serio, pero las palabras tenían una gran importancia en aquel tiempo. Se analizaba cada frase. Era un ejercicio conjunto, pero también una especie de duelo entre las dos partes sobre qué intereses prevalecerían. También había una rivalidad ideológica de por medio y en algunos círculos se observaba todo el ejercicio con escepticismo. De modo que había que convencer del valor de todo el proceso a las capitales y a las personas que estaban en casa.
Todos los elementos de que consta la OSCE en la actualidad fueron incluidos de un modo u otro en el Acta Final de Helsinki. Muchas de las disposiciones operativas carecen ahora de importancia, pero los principios básicos siguen siendo válidos, y los valores fundamentales, como los derechos humanos, la igualdad soberana de los Estados, siguen siendo una importante cuestión de legitimidad para llegar a una solución pacífica de las controversias. Las medidas de fomento de la confianza y la seguridad en el ámbito militar, a pesar de su carácter modesto si las comparamos con las de hoy, fueron también un gran avance, porque los países se comprometían por primera vez a informar con antelación sobre maniobras militares, a fin de evitar malentendidos y reducir riesgos.
Pero está claro que uno de los aspectos más relevantes, sin el cual la OSCE no se hubiese podido convertir en la organización internacional que es hoy, es el hecho de que se alcanzara un acuerdo para dar continuidad al proceso. Cuando se inició la conferencia no había ninguna garantía de que los todos los Estados estuviesen dispuestos a seguir. Algunos opinaban que el Acta Final de Helsinki tenía que ser el final del proceso. Sin embargo, se adoptó una decisión para organizar una reunión de seguimiento en Belgrado. ¿Por qué se escogió Belgrado? Yugoslavia formaba parte del grupo de Estados neutrales y no alineados, y todavía no había organizado ningún encuentro (a diferencia de Suiza y Finlandia). Además, era un país muy activo dentro del movimiento no alineado de las Naciones Unidas, y mantenía una estrecha relación con la región del Mediterráneo en aquel tiempo. Es decir que las negociaciones del Acta Final de Helsinki en Ginebra fueron el comienzo, no el final, y creo que ese es un aspecto sumamente importante.
Tras la firma del Acta Final de Helsinki, Vladimir Bilandzic siguió participando en las reuniones de continuidad de la CSCE y en las negociaciones sobre las medidas de fomento de la confianza y la seguridad (MFCS). Actualmente es Asesor especial (nacional) para las MFCS en la Misión de la OSCE en Serbia.
Más información
Para obtener información más detallada sobre el proceso de la CSCE, relatada por un participante en el proceso de la antigua Yugoslavia, véase Problems of Security and Cooperation in Europe (Los problemas de la seguridad y la cooperación en Europa) de Ljubivoje Aćimović (Sijthoff & Noordhoff, 1981). Primera publicación en serbocroata con el título Problemi bezbednosti i saradnje u Evropi.
Este es el tercero de una serie de artículos dedicados al Acta Final de Helsinki que se han publicado en la revista Comunidad de la Seguridad con ocasión del 40 aniversario de este documento fundamental de la OSCE. Anteriormente se han publicado: “Reavivar el espíritu de Helsinki”, de Lamberto Zanier (Número 1/2015), y “¿Qué ha sido de la Segunda Cesta?”, de Kurt P. Tudyka (Número 2/2015).