Выработка хельсинкского Заключительного акта: взгляд из Белграда

Когда в июле 1973 года в Хельсинки завершился первый этап Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, всем стало ясно, что сделан первый исторический шаг к окончанию холодной войны. Но хельсинкский Заключительный акт тогда еще не был написан. Соглашение, которое стало краеугольным камнем европейской безопасности, было выработано на втором этапе Совещания – не в Финляндии, а в Женеве (Швейцария) в период с 18 сентября 1973 года по 1 августа 1975 года.

Его выработка стала новым экспериментом в международных отношениях. В Правилах процедуры было предусмотрено, что все страны пользуются равным правом голоса и каждая из них обладает правом вето. Предложения исчислялись тысячами. И Восток, и Запад добивались того, чтобы была затверждена их позиция. Нейтральные и неприсоединившиеся страны занимались посредничеством, но вместе с тем продвигали и свои собственные идеи.

В то время в Белграде работал молодой научный сотрудник, занимавшийся проблемами мировой политики и экономики. Большую часть второго года он проработал в качестве эксперта по вопросам международной безопасности в составе делегации Югославии на женевских переговорах. Он вспоминает о ходе переговоров и об особой заинтересованности Югославии в придании соглашению о европейской безопасности "глобального измерения".

Как были организованы женевские встречи?

Встречи проходили сначала на вилле "Муанье", неподалеку от Дворца Наций, затем в помещении Международной организации труда и наконец в новом женевском Международном центре конференций. Фактически официальные заседания чередовались с неофициальными. Пленарные заседания проходили раз в неделю, хотя позднее, ближе к завершению переговоров, встречи стали более частыми, поскольку руководителям делегаций требовалось достичь компромиссных решений по наиболее спорным фрагментам текста.

Работа шла в трех комитетах по каждой из трех корзин: вопросы безопасности и основные принципы, регулирующие отношения между государствами (так называемый декалог), вопросы экономики и окружающей среды и гуманитарные вопросы. Кроме того, были сформированы специальные рабочие группы, например, по Средиземноморью и по неприменению силы. Во многих случаях переговоры по сути дела велись в кулуарах. Объявлялись продолжительные перерывы на кофе, которые на деле использовались для неофициальных и двусторонних переговоров.

"Югославия выступала за то, что в тот период мы называли "глобальным измерением". Она настаивала на том, что европейская безопасность неотделима от безопасности других регионов и что Европа не должна стать островком цивилизованности в условиях, когда остальной мир отстает в развитии и страдает от конфликтов".

В последний, июньский месяц работы в 1975 году переговоры зачастую затягивались глубоко заполночь. Но до наступления лета были и периоды относительного спокойствия. Разумеется, были и другие международные события, которые сказывались на ходе дискуссий, например окончание Вьетнамской войны, но они происходили вовне и тормозили переговоры.

В целом сложились три группы государств: западные государства, Советский Союз и члены Варшавского пакта, а также нейтральные и неприсоединившиеся государства. В состав последней группы входили четыре нейтральных государства и Югославия, а позднее – Мальта и Кипр. Ирландия также была нейтральной, но не входила в состав этой группы.

В чем заключалась роль группы нейтральных и неприсоединившихся стран?

Поначалу эта роль сводилась главным образом к посредничеству, нахождению точек соприкосновения между двумя блоками. Но позднее группа также обозначила свои собственные интересы и предложения, одно из которых было посвящено мерам укрепления доверия.

Существовала процедура согласования единых подходов. Группа была неоднородной. Сначала сфера общих интересов ограничивалась главным образом военной безопасностью и подобными вопросами, но позднее она была расширена. Некоторые страны, такие, как Австрия, Швейцария и Швеция, взяли на себя ведущую роль в вопросах прав человека. В тот период Югославия не была демократической страной с многопартийной системой и не могла продвинуться столь далеко, как другие. И все же имелись точки соприкосновения, например, по правам национальных меньшинств.

Югославия выступала за то, что в тот период мы называли "глобальным измерением". Она настаивала на том, что европейская безопасность неотделима от безопасности других регионов и что Европа не должна стать островком цивилизованности в условиях, когда остальной мир отстает в развитии и страдает от конфликтов. Поэтому она настаивала на включении этого "глобального измерения", или, другими словами, глобального подхода в текст хельсинкского Заключительного акта. В некоторые из его положений были и в самом деле включены формулировки в таком ключе. Так, например, во вводной части Декларации принципов, которыми государства-участники будут руководствоваться во взаимных отношениях, государства-участники признали "необходимость для каждого из них вносить свой вклад в укрепление международного мира и безопасности". А в разделе, посвященном принципу IX (Сотрудничество между государствами) заявлено, что они "будут учитывать интересы всех в сокращении различий в уровнях экономического развития и, в частности, интересы развивающихся стран во всем мире". В качестве еще одного примера можно указать на раздел, посвященный вопросам, касающимся разоружения, где говорится об убежденности государств-участников в необходимости принятия эффективных мер в этой области, которые "должны привести к укреплению мира и безопасности во всем мире".

Разумеется, после падения Берлинской стены и последовавших за этим событий в Европе, распада Югославии и расширения Европейского союза ситуация полностью изменилась. Но, на мой взгляд, анализировать ход проходивших в то время переговоров по‑прежнему интересно.

Как на практике велись переговоры?

Общее правило состояло в том, что в тексте хельсинкского Заключительного акта "ничто не считалось согласованным, пока не согласовано все". Это фраза, которая применялась неизменно. В теории, если бы оставался несогласованным хотя бы один пункт, весь документ считался бы несогласованным. Вот такой тогда применялся подход.

Очень часто в тексте использовались заключенные в скобки фрагменты. Если делегации видели, что по той или иной части текста договоренность отсутствует, то, чтобы не прерывать переговоры, они просто говорили: "Давайте заключим эту часть в скобки и пойдем дальше, а позднее вернемся к этой формулировке". Искусство заключения в скобки было доведено почти до совершенства: в какой‑то момент "заскобленная" часть текста по объему превышала свободную от скобок. Порой велись дискуссии о том, должны ли в предложениях быть проставлены запятые: так обстояло дело в отношении принципа нерушимости границ, а также в отношении вопроса о том, как можно изменять границы мирным путем. А под конец переговоров возник вопрос о текстах на разных языках, о переводе с английского, на котором составлялись документы, на русский, немецкий, французский, итальянский и испанский языки. Некоторые делегации беспокоил вопрос о том, что то или иное обязательство, которое, возможно, четко изложено на английском языке, будет не столь четким на других языках.

Переговоры были весьма сложными. Некоторые части документа были поставлены в зависимость от других. С тем чтобы прийти к консенсусу по одному предложению или принципу, требовалось одновременно договориться по другому предложению или принципу. Нередко использовались так называемые пакетные решения по вопросам, относившимся даже к различным корзинам.

Строго применялось правило консенсуса; к нему относились с большим пиететом. Любая делегация, даже крохотная, представлявшая самую малую страну, могла затянуть или заблокировать принятие решения. Так и произошло под самый конец, когда был согласован весь текст хельсинкского Заключительного акта, но Мальта настаивала на одной формулировке, касавшейся Средиземноморья, и заблокировала работу Совещания почти на два дня, пока не удалось найти компромиссное решение. Тогда об этом говорилось на первых полосах всех газет.

В последний вечер переговоров была проявлена изобретательность в использовании часов: в полночь истекал крайний срок для согласования текста хельсинкского Заключительного акта, и часы в зале заседаний были остановлены, с тем чтобы можно было сказать, что работа была завершена в согласованные сроки.

Сегодня может показаться, что два года на согласование документа – это слишком много, но надо иметь в виду, что хельсинкский Заключительный акт поначалу был почти пустой страницей. В ходе подготовительной встречи в Хельсинки были уже согласованы основополагающие принципы, но не сам текст. На мой взгляд, два года переговоров – это не так уж много для столь масштабного текста, каким является хельсинкский Заключительный акт.

Есть ли различия в характере тогдашних переговоров и нынешних в ОБСЕ?

И тогда, и сейчас важнейшим моментом было правило консенсуса – в этом изменений не произошло. Ныне, несмотря на все трудности, Европа со всей очевидностью является гораздо более единой, чем раньше. В то же время тогда было явное ощущение, что в международных отношениях открывается новая страница. Все государства-участники горячо желали выработать документ, способный укрепить безопасность в Европе, и никому не хотелось допустить провала в работе над соглашением. Поэтому, оглядываясь назад, я бы сказал, что Совещание было обречено на успех. Но добиться этого было вовсе не просто. В тот период слишком глубоки были различия между политическими системами и системы ценностей были разными.

Тогда многое, возможно, воспринималось – я бы не сказал непременно, что более серьезно, но слова тогда значили больше. Анализу подвергалась каждая фраза. Участники занимались этим сообща, но одновременно между двумя сторонами шла своего рода дуэль по поводу того, чьи интересы возобладают. Кроме того, было идеологическое соперничество, и в некоторых кругах наблюдался скептицизм по поводу всей затеи. Поэтому людей дома, в столицах, приходилось убеждать в важности всего процесса.

В хельсинкском Заключительном акте были так или иначе прописаны все элементы сегодняшней ОБСЕ. Многие оперативные положения к нынешнему моменту утратили свою актуальность, но основные принципы по‑прежнему актуальны, и основополагающие ценности, такие, как права человека, суверенное равенство государств, во многом сохраняют непреходящее значение для мирного урегулирования споров. К тому же военные меры укрепления доверия и безопасности, хотя они были скромнее нынешних, фактически были прорывными, поскольку страны впервые обязались заранее сообщать о военных маневрах, с тем чтобы предотвратить возможность недоразумений и уменьшить опасность.

Разумеется, одним из наиболее важных моментов, без которых ОБСЕ не смогла бы превратиться в такую международную организацию, какой она сегодня является, было достижение договоренности о продолжении процесса. Когда Совещание только начиналось, не существовало гарантий того, что все государства будут готовы продолжить процесс. Некоторые придерживались того мнения, что подписанием хельсинкского Заключительного акта все должно завершиться. Но на деле было принято решение о проведении последующего совещания – в Белграде. Почему был выбран Белград? Югославия принадлежала к группе нейтральных и неприсоединившихся стран и на тот момент еще не стала местом проведения какого‑либо мероприятия (как в случае со Швейцарией и Финляндией). Кроме того, она весьма активно проявляла себя в рядах движения неприсоединения в ООН и располагала в тот период тесными связями в регионе Средиземноморья. Поэтому переговоры о хельсинском Заключительном акте в Женеве стали началом, а не концом, и мне это кажется чрезвычайно важным.

После подписания хельсинкского Заключительного акта Владимир Биландзич принимал участие в организованных в рамках СБСЕ последующих встречах и переговорах по мерам укрепления доверия и безопасности (МДБ). В настоящее время он работает в качестве национального специального советника по МДБ в Миссии ОБСЕ в Сербии.

Югославия выступала за включение в хельсинкский Заключительный акт понятия "глобальное измерение". В своем выступлении перед делегатами 3 июля 1973 года Тито заявил: "Безопасность и сотрудничество в Европе не могут прочно укорениться до тех пор, пока в непосредственной близости от Европы, и особенно на Ближнем Востоке, а также в других частях мира, не устранены очаги конфликтов и их первопричины и пока государства-участники не будут соблюдать в своих отношениях с другими странами те же принципы, которые будут приняты ими на Совещании, в качестве основы для их взаимоотношений. Государства-участники, которые принадлежат к наиболее высокоразвитой части мира, должны со своей стороны прилагать в будущем более активные усилия для преодоления – как в общих, так и в своих собственных интересах – разрыва между развитыми и развивающимися странами, между богатыми и бедными странами, поскольку этот разрыв служит постоянным и опасным источником нестабильности и конфликтов в мире".

Читать далее:

Полный текст материала о процессе СБСЕ, подготовленного одним из его участников из бывшей Югославии, содержится в издании "Проблемы безопасности и сотрудничества в Европе" (издательство Sijthoff & Noordhoff, 1981 г.), автор Любивое Ачимович. Впервые опубликовано на сербско-хорватском языке под названием "Problemi bezbednosti i saradnje u Evropi".

Данная статья является третьей из серии статей, посвященных хельсинкскому Заключительному акту, которые были опубликованы в журнале "Сообщество безопасности" по случаю 40‑й годовщины принятия этого основополагающего документа ОБСЕ. Предыдущие статьи: "Возродить дух Хельсинки" Ламберто Заньера (выпуск 1/ 2015) и "Куда движется "вторая корзина"?" Курта П. Тудыки (выпуск 2/2015).