Las primeras Medidas de Fomento de la Confianza y la Seguridad establecidas en la Conferencia sobre la Seguridad y la Cooperación en Europa
En el contexto actual marcado por tensiones geopolíticas dentro de la región de la OSCE, las medidas de cooperación militar en materia de seguridad adoptadas durante la Guerra Fría en el marco de la Conferencia sobre la Seguridad y Cooperación en Europa (la CSCE, predecesora de la OSCE) contienen algunas enseñanzas valiosas.
A lo largo del último decenio, se ha podido observar un deterioro del acervo de la OSCE en materia de seguridad, cuya piedra angular en el ámbito europeo del control de armamentos convencionales es el Tratado sobre Fuerzas Armadas Convencionales en Europa (Tratado FACE) de 1992, que actualmente atraviesa serias dificultades y para el que tampoco parece haber un sustituto. En su lugar, se está instalando una nueva conciencia de rivalidad geopolítica, surgida a raíz del creciente número de crisis potenciales y de retos emergentes para la seguridad, entre los que destaca la crisis en Ucrania y su entorno. Estos acontecimientos han cambiado el panorama europeo de la seguridad y están poniendo en entredicho principios fundamentales de la cooperación euroatlántica y euroasiática en materia de seguridad. También han provocado que una serie de países consideren necesario aumentar las medidas disuasorias y de defensa nacional para hacer frente a las amenazas que perciben contra su soberanía e integridad territorial. Es un hecho que durante los dos últimos años el número de sobrevuelos de zonas fronterizas, ejercicios militares y maniobras navales han crecido hasta alcanzar niveles y dimensiones desconocidas desde el final de la Guerra Fría.
Ante semejante telón de fondo, valdría la pena recordar que incluso en el punto más álgido del enfrentamiento entre bloques en Europa, en la década de 1960, la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) abogó por que la distensión, combinada con una oferta de cooperación en materia de seguridad, debería complementar los esfuerzos por alcanzar la disuasión, tal y como se recomendaba en el Informe Harmel, de diciembre de 1967. Esa actitud, que también era compatible con el objetivo declarado por la Unión Soviética de velar por una “coexistencia pacífica” entre los diferentes sistemas políticos e ideológicos, estableció las bases para la convocatoria de la Conferencia sobre la Seguridad y la Cooperación en Europa (CSCE), que se celebraría en Helsinki en 1973. Participaron en la misma 35 Estados, miembros de uno u otro bloque militar, o bien neutrales o no alineados. El camino hacia Helsinki se allanó mediante una serie de acuerdos bilaterales entre Alemania Occidental y la Unión Soviética, Polonia, Checoslovaquia y Alemania Oriental, el ingreso de los dos Estados teutones en la Organización de las Naciones Unidas y el Acuerdo Cuatripartito sobre Berlín, la firma del Tratado de Limitación de Armas Estratégicas (SALT I) entre la Unión Soviética y los Estados Unidos, y el inicio de conversaciones sobre una Reducción Mutua y Equilibrada de Fuerzas (MBFR) en materia de control de armamentos convencionales en Europa Central.
La Conferencia finalizó en 1975 con la adopción del Acta Final de Helsinki, que recogía una amplia gama de medidas de cooperación, agrupadas en tres “cestas” principales: seguridad, cooperación económica y tecnológica, y cuestiones humanitarias y de otra índole. La primera de las cestas no solo contenía diez principios que rigen las relaciones entre los Estados (una interpretación del derecho internacional existente, adaptándolo de manera que tuviera un sentido y una aplicación concretos en una Europa dividida), sino que también presentaba un conjunto de medidas destinadas a fomentar la confianza y la seguridad militares (MFCS).
Las medidas de Helsinki
Si bien las conversaciones sobre la Reducción Mutua y Equilibrada de Fuerzas concernían únicamente a los Estados miembros de la OTAN y el Pacto de Varsovia, las MFCS recogidas en el Acta Final de Helsinki tenían en cuenta la percepción de riesgos de los 35 Estados participantes en la CSCE. Las medidas daban respuesta a la inquietud que suscitaban repetidas maniobras militares a gran escala y desplazamientos de tropas, ya que se podían utilizar para lanzar ataques por sorpresa o preparar operaciones militares ofensivas a gran escala en un plazo muy breve de tiempo.
Se convino una disposición mediante la cual se requería la notificación previa de toda maniobra militar en la que participaran 25.000 o más efectivos de personal militar (incluidos también los efectivos anfibios o aerotransportados), a la que se añadió una cláusula de observación opcional. La notificación debía distribuirse con 21 días o más de antelación al comienzo de las maniobras, a excepción de las maniobras repentinas organizadas en un plazo más breve, cuya notificación debía hacerse con la mayor antelación posible. En cuanto a operaciones que contaran con la participación de tropas transportadas por aire o por mar (anfibias), se sugirió una rebaja de los niveles exigidos de notificación, aunque finalmente se dejaron sin especificar. Esas disposiciones se referían a dotaciones de personal; el Acta Final de Helsinki no contenía ningún tipo de umbrales en relación con armamentos o equipo. Sin embargo, se alentaba a los Estados participantes a que facilitaran información adicional pertinente sobre las maniobras como, por ejemplo, la finalidad de las mismas, el tipo y número de las fuerzas que intervenían, el calendario y el programa de las maniobras, así como la zonas geográficas en las que se desarrollarían.
Las MFCS de Helsinki tenían en consideración la comprometida índole política y la importancia operativa de las actividades militares insólitas que se llevaran a cabo en zonas fronterizas. Por ello se recomendaba la notificación de maniobras de menor tamaño con una participación de menos de 25.000 hombres pero que se llevaran a cabo en zonas cercanas a otros Estados participantes. En el caso de los Estados participantes cuyo territorio se extendiera más allá del continente europeo, las MFCS de Helsinki solo serían aplicables a aquellas zonas que se extendieran hasta 250 kilómetros de sus fronteras con otro Estado participante europeo.
Si bien, en virtud del Acta Final de Helsinki, no eran preceptivos ni el intercambio de observadores ni los contactos adicionales, como por ejemplo las visitas recíprocas de delegaciones militares, sí que se recomendaba su realización y se hacía hincapié en el principio de reciprocidad. Más aún, la CSCE preveía que la experiencia adquirida mediante la aplicación inicial de dichas medidas convenidas en Helsinki podría incluso conducir a la elaboración de otro conjunto de disposiciones aún más pormenorizadas.
Aplicación limitada
Lamentablemente, la situación política empeoró en los años que siguieron a la adopción del Acta Final de Helsinki. La crisis relativa al despliegue en Europa de misiles balísticos de alcance intermedio se acercaba a su punto más crítico; por su parte, la Unión Soviética desplegó sus fuerzas militares en Afganistán; en Polonia se decretó la ley marcial; y los avances en las conversaciones sobre la MBFR quedaron bloqueados. Y por si fuera poco, surgieron profundas diferencias en cuanto a la interpretación del Acta Final de Helsinki, particularmente en lo relativo a los derechos humanos y las libertades fundamentales, que agravaron aún más la desconfianza mutua.
Por ese motivo y durante el decenio transcurrido tras la firma del Acta Final de Helsinki, las MFCS que contenía el documento se aplicaron de una manera selectiva y limitada. Entre 1975 y 1986 se notificó un total de 72 maniobras a gran escala, de las cuales 47 fueron observadas, si bien dicha observación se llevaba a cabo conforme a restricciones definidas con una precisión extrema. Además, también se notificaron 53 maniobras de menor tamaño durante ese período, 19 de las cuales fueron observadas. No fue posible lograr avances tangibles respecto al desarrollo de nuevas MFCS en las posteriores conferencias de la CSCE celebradas en Belgrado (1977-1978) y Madrid (1980-1983). Sin embargo, los Estados participantes sí que llegaron a un acuerdo en Madrid sobre la celebración de otra conferencia en Estocolmo, en enero de 1984, destinada a fomentar la aplicación y el ulterior desarrollo de las MFCS.
El Documento de Estocolmo
Las negociaciones mantenidas en la conferencia de Estocolmo recibieron un impulso inesperado tras la decisión del Presidente soviético Mijaíl Gorbachov de revisar las políticas de la Unión Soviética a fin de introducir reformas. Todo ello condujo a una serie de señales recíprocas destinadas a lograr la distensión, entre las que destacan diversas ofertas de compromisos en relación con el control de armamentos convencionales y los misiles balísticos de alcance intermedio y de alcance medio. En Estocolmo, los Estados participantes de la CSCE lograron adoptar un conjunto de MFCS revisadas (1986), que se enumeran en el denominado Documento de Estocolmo y que, a día de hoy, siguen constituyendo el núcleo principal de la función de alerta temprana prevista en el Documento de Viena, su sucesor: la notificación previa y la observación de maniobras militares y actividades militares insólitas; los calendarios anuales y las disposiciones limitativas, así como su refuerzo a través de medidas de verificación.
El mandato encomendado en Madrid a la Conferencia de Estocolmo especificaba que la zona de aplicación de las nuevas MFCS abarcaría Europa en su conjunto, así como la zona marítima y el espacio aéreo contiguos, que incluían también las zonas oceánicas contiguas a Europa. Se trataba esta última de una especificación novedosa en comparación con las MFCS de Helsinki. En la zona marítima y el espacio aéreo contiguos, las MFCS serían aplicables a actividades militares de todos los Estados participantes siempre que tales actividades afectaran a la seguridad en Europa y, al mismo tiempo, constituyeran parte de actividades objeto de notificación que tuvieran lugar dentro de Europa en su conjunto.
El plazo para la notificación con antelación requerido de determinadas actividades militares se incrementó en el Documento de Estocolmo, con lo que pasó de los 21 días especificados en el Acta Final de Helsinki a 42 días. Una vez más, se introdujo una excepción respecto de las maniobras repentinas: estas debían notificarse en el momento en que las fuerzas participantes empezaran dichas actividades.
El umbral definido en Helsinki de 25.000 hombres participantes en tales actividades se rebajó a 13.000, siempre y cuando su participación tuviera lugar en una misma actividad y esta se realizara bajo un solo mando operativo y estuviera organizada en estructura de división o, al menos, de dos brigadas o dos regimientos. El término “hombres” (que se conoce en la actualidad como “fuerzas terrestres”) se definió de manera que incluyera no solamente a las fuerzas terrestres, anfibias y aerotransportadas, sino también a las fuerzas aeromóviles. También se introdujo un umbral adicional de 300 carros de combate. Las maniobras de menor tamaño debían asimismo notificarse, cuando incluyeran un desembarco anfibio o un lanzamiento de paracaidistas en el que participaran al menos 3.000 hombres. Por primera vez se exigía la inclusión en la notificación de fuerzas aéreas cuando se previera que en el curso de la actividad se iban a efectuar 200 o más salidas de aeronaves, excluidos los helicópteros.
La información que debía aportarse en las notificaciones se había descrito de manera muy pormenorizada: la denominación y finalidad general de la actividad militar; los nombres de los Estados participantes, el nivel de mando, las fechas de comienzo y finalización, los tipos y el número total de hombres, divisiones, desembarcos anfibios, lanzamientos de paracaidistas y los sistemas principales de armamentos empleados (por ejemplo, carros de combate, lanzadores portátiles de misiles dirigidos anticarro, piezas de artillería y lanzadores múltiples de cohetes de calibre 100 mm o superior, helicópteros, así como el número de salidas de aeronaves y de fuego naval buque-costa previsto).
En relación con las maniobras multinacionales, el Documento de Estocolmo estipulaba que el país anfitrión en cuyo territorio se proyectara desarrollar la actividad tenía la obligación de notificar esas maniobras si el número combinado de fuerzas nacionales que intervenían superaba los umbrales, incluso aunque las contribuciones de cada país estuvieran por debajo del nivel notificable. Asimismo, debía notificarse la llegada de un número importante de fuerzas trasladadas desde fuera de la zona de aplicación de las MFCS a lugares situados en dicha zona, o el traslado desde dentro de la zona de aplicación a lugares de concentración en la zona de aplicación. Todas esas disposiciones garantizaban la transparencia de las concentraciones de refuerzos militares procedentes de regiones situadas fuera de Europa o el traslado de reservas operativas importantes dentro de la zona de aplicación.
Las recomendaciones, más bien imprecisas, sobre la observación de actividades militares insólitas recogidas en el Acta Final de Helsinki fueron sustituidas en el Documento de Estocolmo por disposiciones concretas. Se requería de los Estados participantes que invitaran a observadores de todos los demás Estados participantes a que asistieran a actividades militares notificables y a concentraciones de fuerzas siempre que el número de hombres participantes en ellas alcanzara o superara la cifra de 17.000. Para desembarcos anfibios o asaltos paracaidistas se estableció un umbral de 5.000 participantes. Cada Estado participante tenía derecho a enviar a dos observadores. Su misión consistía en confirmar que la actividad militar no tenía carácter amenazador. Con ese fin, los observadores estaban autorizados a utilizar mapas y equipo de observación adecuados, recibir información diariamente sobre el desarrollo de la actividad y un plan diario, visitar posiciones geográficas clave en la zona de operaciones, y comunicar con los mandos y las tropas de unidades de combate importantes. En caso de maniobras repentinas, únicamente era obligatorio invitar a observadores cuando su duración fuera superior a 72 horas.
Otro elemento nuevo del Documento de Estocolmo fue el requisito de que los Estados participantes facilitaran, a más tardar el 15 de noviembre de cada año, un calendario anual de las actividades militares sujetas a notificación que tuvieran previsto realizar durante el siguiente año natural, que iría acompañado de información detallada sobre fechas, características generales y finalidad, tamaño y duración, así como el número y tipo de fuerzas que tomarían parte en la actividad. Además, se incluyeron algunas disposiciones limitativas: debían comunicarse, junto con la información pertinente, las actividades militares en las que tomaran parte más de 40.000 hombres y que se proyectaran realizar durante el segundo año natural siguiente y, por otro lado, no se llevarían a cabo actividades militares en las que participaran más de 75.000 hombres, a menos que hubieran sido objeto de comunicación; los Estados participantes tampoco llevarían a cabo actividades militares en las que participaran más de 40.000 hombres, a menos que hubieran sido incluidas en el calendario anual. Esas disposiciones garantizaban la prohibición de maniobras repentinas que superaran dichos umbrales a menos que se hubiera informado sobre las mismas previamente y con la suficiente antelación, con lo cual se pretendía evitar la creación de escenarios que pudieran favorecer ataques por sorpresa.
Otra medida de fomento de la confianza para casos en los que existieran dudas sobre el cumplimiento de las MFCS consistía en el derecho de los Estados participantes a llevar a cabo inspecciones por difidencia en el territorio de cualquier otro Estado participante, dentro de la zona de aplicación. Sin embargo, ningún Estado estaba obligado a aceptar en su territorio más de tres inspecciones por año natural. Las peticiones de inspección debían especificar el área en la que se creía que se estaba desarrollando una actividad militar sujeta a notificación, y dicha “área especificada” no debía superar la necesaria para una actividad militar de nivel de cuerpo de ejército. El Estado inspeccionado tenía que garantizar el acceso sin impedimentos a los inspectores excepto en puntos sensibles o áreas restringidas de tamaño reducido, tales como instalaciones de defensa, vehículos y aeronaves militares o buques de guerra. La respuesta a una petición de inspección debía comunicarse en un plazo de 24 horas y el equipo de inspección debía ser recibido, en un plazo no superior a 36 horas, en un punto de entrada lo más próximo posible al área especificada para, a continuación, garantizarle el derecho a realizar la inspección durante un máximo de 48 horas, por tierra, por aire o combinada.
La parte final del Documento de Estocolmo contenía una referencia explícita a la aplicación de las MFCS, en la que se ponía de relieve la contribución que esta supondría a la reducción de los peligros de conflicto armado y desacuerdo o cálculo erróneo de las actividades militares.
Seguimiento
Justo en la época en que finalizaba la Conferencia de Estocolmo, la distensión avanzaba a grandes pasos. En mayo de 1987, el Pacto de Varsovia anunció un cambio en su doctrina militar que apuntaba hacia una estrategia defensiva. En diciembre de ese año se firmó el Tratado sobre la eliminación de las fuerzas nucleares de alcance intermedio (INF) entre la Unión Soviética y los Estados Unidos. Se acordó un nuevo mandato en enero de 1989 respecto de las negociaciones sobre el control de los armamentos convencionales que tuvo como resultado la conclusión del Tratado FACE al año siguiente.
Las primeras observaciones mutuas en virtud del Documento de Estocolmo se llevaron a cabo en 1987 en Europa Central y sus resultados fueron muy alentadores: se logró confirmar el cumplimiento de lo dispuesto en Estocolmo y los primeros contactos profesionales entre homólogos del ámbito militar ayudaron a seguir desarrollando la confianza mutua.
Durante los primeros meses de 1989, en la Conferencia de seguimiento de la CSCE celebrada en Viena, los Estados participantes decidieron proseguir las negociaciones sobre el fortalecimiento de las MFCS de Estocolmo. Las deliberaciones se desarrollaron en Viena y desembocaron en la adopción del Documento de Viena de 1990. Se trataba del primero de una serie conocida como los Documentos de Viena, el más reciente de ellos es el Documento de Viena 2011, que contiene las MFCS de la OSCE vigentes.
Lecciones aprendidas
Las primeras MFCS de la CSCE, recogidas en el Acta Final de Helsinki y en el Documento de Estocolmo, se centraban en actividades militares insólitas y establecían el suministro por adelantado de información, notificación y verificación. Aunque para determinar los umbrales se basaron en cifras que correspondían a la ingente cantidad de armamentos y las grandes capacidades militares que poseían los bloques, una realidad que estuvo vigente hasta 1991, los principios que se aplicaron para su introducción y aplicación podrían ser todavía de gran valor en la actualidad y merecen, por ello, ser consideradas debidamente.
1) Las primeras MFCS podrían mejorarse y aplicarse una vez establecido e introducido un concepto general sobre la “distensión”, acompañado de la voluntad política de fomentar un diálogo abierto y una seguridad cooperativa sobre la base de normas compartidas y compromisos recíprocos en materia de moderación. También a día de hoy, un entorno de seguridad cooperativa podría propiciar que se continuaran desarrollando MFCS con objeto de aumentar la transparencia y la confianza.
2) La mejor manera de lograr una moderación recíproca consiste en un control de armamentos convencionales cuya finalidad sea fijar unas limitaciones concretas de capacidades militares ofensivas. Por ese motivo, paralelamente a las primeas deliberaciones sobre MFCS en el marco de la CSCE, se procuró alcanzar un control de armamentos convencionales centrado en los tipos fundamentales de armamentos necesarios para lanzar operaciones de guerra ofensivas de carácter mixto. También a día de hoy, una revitalización del control de armamentos convencionales tendría efectos positivos en las perspectivas perseguidas en los esfuerzos de la OSCE por mejorar la transparencia.
3) Las primeras MFCS fueron pertinentes desde el punto de vista militar porque daban respuesta a situaciones reales y a percepciones de riesgos predominantes. Se concedió especial atención a las actividades militares insólitas, sobre todo en zonas fronterizas. Esa prioridad conserva aún plena validez a día de hoy. Sin embargo, los valores relativos a los umbrales para observaciones multinacionales y a las cuotas de inspecciones necesitan ser adaptados a la realidad de la Europa actual.
El Coronel (retirado) Wolfgang Richter es experto asociado del Instituto Alemán de Asuntos Internacionales y de Seguridad (Fundación Ciencia y Política) de Berlín. Fue el máximo responsable de la sección militar y asesor militar superior de la Misión Permanente de Alemania ante la OSCE de 2005 a 2009.