Система устойчивых госзакупок в Швеции
Интервью с Полиной Гётберг
Полина Гётберг является национальным координатором Сетевой организации шведских губернских советов по обеспечению устойчивых госзакупок. Губернские советы Швеции (общим числом 21) объединили усилия с целью исключить возможность закупки ими товаров и услуг, связанных с торговлей людьми или нарушениями прав работников.
Когда и зачем была создана Сетевая организация губернских советов?
В 2007 году независимая НПО под названием "Сведуотч", занимающаяся распространением докладов о деловых связях шведских компаний в развивающихся странах, решила изучить условия, в которых в Пакистане изготавливаются хирургические инструменты, закупаемые некоторыми из наших губернских советов для нужд государственного здравоохранения. В ходе своего расследования она выявила случаи использования детского труда, нарушений требований охраны труда и выплаты зарплат ниже установленного минимального уровня. Реагируя на этот неприятный сюрприз, губернские советы приступили к работе по созданию системы устойчивых госзакупок. Основная часть осуществляемых губернскими советами закупок – около 80% – приходится на здравоохранение. Помимо этого советы отвечают и за организацию зубоврачебных услуг и общественного транспорта, однако основная часть закупаемых ими товаров и услуг относится к сфере общего здравоохранения.
Сначала в рамках "пилотного" проекта было налажено сотрудничество советов крупных губерний. В 2010 году к ним присоединились и все остальные губернские советы страны, в общей сложности 21. В 2012 году я была нанята на должность национального координатора. Моя главная задача состоит в разработке единой общенациональной процедуры и практики, обеспечивающей единообразие в работе всех сотрудников губернских советов, и в осуществлении взаимодействия с другими заинтересованными сторонами во всем мире. В состав нашей сетевой организации входит секретариат и группа из восьми экспертов, координирующих работу каждый в своем регионе и в рамках своей компетенции. Мы разработали национальный кодекс поведения, основанный на 10 принципах Глобального договора ООН, а также набор требований, касающихся выполнения заключенных контрактов.
Какие требования вы установили применительно к договорам госзакупки?
Заключая с нами договор, подрядчик соглашается поставить нам изделия, изготовленные в соответствии со следующими нормативными документами: принятая в 1948 году Организацией Объединенных Наций (ООН) Всеобщая декларация прав человека; восемь основных конвенций Международной организации труда (в своей совокупности охватывают такие темы, как принудительный труд, детский труд, дискриминация, равная оплата труда, свобода ассоциаций и право на организацию); Конвенция ООН о правах ребенка (в частности, статья 32 о принудительном труде); Конвенция ООН о борьбе с коррупцией; а также законы и нормативные положения, действующие в стране-производителе и касающиеся здравоохранения, физической безопасности и охраны труда, трудовых отношений (включая правила, регулирующие оплату труда и нормы в области социального страхования), а также защиты окружающей среды.
Поставщики должны осуществлять меры должного контроля с целью обеспечить соответствие условий производства поставляемых ими товаров вышеуказанным нормам. Частью их повседневной практики должно быть следующее: приверженность вышеизложенной политике, внутреннее распределение обязанностей, механизм оценки рисков, инструкции, определяющие порядок последовательного соблюдения социальных требований договора во всех звеньях производственно-сбытовой цепочки, и, что особенно важно, инструкции по исправлению любых нарушений.
В тех случаях когда, на наш взгляд, риски особенно велики, наши специалисты в течение всего срока действия договора отслеживают ход его выполнения с целью обеспечить соблюдение поставщиками всех положений наших с ними договоров.
Каким образом ваши специалисты оценивают соблюдение договора поставщиками?
Мы применяем трехэтапный метод. Первым делом мы направляем поставщикам вопросник на предмет того, утверждены ли все необходимые методики и инструкции, чтобы убедиться в наличии у них качественной системы обеспечения соблюдения социальных требований. Затем мы просим их проверить, как эти принятые меры реализуются на практике. В этих целях мы выражаем желание ознакомиться с результатами аудиторской проверки; мы хотим знать, что из себя представляет их механизм оценки рисков, были ли у них какие-либо нарушения и как эти нарушения устранялись.
Наконец, на основе полученных результатов мы можем сами решить провести аудиторскую проверку непосредственно на соответствующих предприятиях. Для этого мы прибегаем к услугам третьей стороны в качестве аудитора – одной из аудиторских компаний мирового уровня, специалисты которой имеют опыт работы в данном регионе, знают местный язык, а также язык рабочих-мигрантов, с которыми они проводят собеседования.
То есть, главная ответственность за обеспечение соблюдения норм возлагается на поставщиков?
Да, вначале речь в значительной степени идет о самооценке, осуществляемой самими поставщиками. Однако затем мы проверяем результаты их оценки, прося их прислать заключения аудиторов, материалы по оценке рисков и т. п. и анализируя эти документы.
И с точки зрения планов действий по исправлению ситуации важно, чтобы поставщик признавал свою ответственность. Если в ходе проведенной по нашей инициативе аудиторской проверки были выявлены нарушения, данная компания должна затем представить нам план мер по устранению этих нарушений. При этом мы не говорим им, что надо делать, а анализируем предлагаемые ими меры по исправлению ситуации и, если мы считаем какие‑то из этих мер недостаточными, предлагаем альтернативные варианты.
Не могли бы ли Вы привести пример успешного отслеживания вами выполнения какого-либо подрядного договора?
В 2015 году в результате аудиторской проверки, проведенной по просьбе нашей организации, был выявлен ряд серьезных нарушений прав человека и трудовых прав работников одной из малайзийских фабрик по производству хирургических перчаток. Нашим поставщиком была базирующая в Швеции компания оптовой торговли товарами медицинского назначения, которая продавала хирургические перчатки, произведенные вышеупомянутой фабрикой. Исполнение договора с ней мы контролировали с помощью трехэтапного метода, о котором я вам рассказала. Мы поинтересовались у них, провели ли они анализ рисков и каким образом они следят за соблюдением соответствующих норм в их производственно-сбытовой цепочке, однако дать нам адекватный информативный ответ на этот счет они не смогли. Поэтому мы решили попросить одну из аудиторских компаний провести выездную проверку на одном из малазийских предприятий, являющемся субподрядчиком указанной фабрики.
Для руководства предприятия это стало полной неожиданностью, поскольку впервые покупатель проводил у них присутственный аудит. Они демонстрировали полную открытость и с готовностью показывали нам все документы. Иногда бывает довольно трудно выявить использование рабского труда, однако в данном случае все было вполне очевидно. Компания одалживала деньги своим работникам, чтобы они могли расплатиться с агентством по трудоустройству, а затем соответствующая сумма вычиталась из их зарплаты; компания отнимала у приезжих рабочих паспорта и заставляла их подписывать трудовые соглашения, которые практически было невозможно расторгнуть, если человек хотел досрочно вернуться в страну происхождения. В общей сложности было выявлено 23 пункта, по которым имело место несоблюдение требований, установленных нами в рамках режима устойчивых закупок.
В свете результатов аудита мы обсудили с руководством фабрики план действий по исправлению положения. Сделать это было непросто, поскольку мы не знали, насколько далеко идущими должны быть принимаемые нами меры. Поэтому я обратилась за помощью к Международной конфедерации профсоюзов и проконсультировалась с ними насчет того, о каких корректирующих мерах нам следует просить. Они предложили вариант, согласно которому подрядчик должен взять на себя ответственность за оплату всех посреднических услуг по найму, но также возместить соответствующие расходы и тем трудящимся-мигрантам, которые на фабрике уже не работают. Хотя в полной мере этого добиться нам не удалось, наши подрядчики взяли на себя оплату всех услуг иностранных агентов по найму, причем не только применительно к данному случаю, но и на будущее и на всех предприятиях. Однако добиться от них возмещения расходов бывших работников этих фабрик нам не удалось.
Это – хороший пример того, как мы можем достигать положительных результатов путем взаимодействия со своими подрядчиками. Не было никакой конфронтации с руководством предприятия, которое, на мой взгляд, в данном случае действовало ответственно. По итогам проведенного нами аудита оно приняло ряд мер, благодаря которым условия труда работников улучшились
Налаживаете ли вы партнерские отношения с другими организациями?
Да, мы это делаем. Мы сотрудничаем с Национальной службой здравоохранения Англии и с норвежским сектором здравоохранения, с которым мы подписали письмо о намерениях. Мы совместно планируем нашу деятельность на предстоящие годы, с тем чтобы избежать дублирования в работе. Кроме того, мы сотрудничаем с неофициальной межведомственной целевой группой ООН по устойчивым закупкам в секторе здравоохранения. Помимо этого мы подписали письмо о намерениях и со шведскими муниципалитетами.
С этими партнерами мы обмениваемся результатами аудиторских проверок, информацией о принимаемых в соответствии с ними мерах, а также о наших консультациях с подрядчиками и выявляемых нами проблемах. Хотя объем приобретаемых нами ежегодно товаров и услуг составляет 13 млрд евро, в глобальном масштабе мы на самом деле являемся небольшим закупщиком. Сотрудничество с другими увеличивает наши возможности добиться изменений к лучшему.