Control de armamentos basado en un estatus neutral: promesas y trampas
Por Sergi Kapanadze, Uli Kühn, Wolfgang Richter y Wolfgang Zellner
El éxito del proceso de Helsinki en los años setenta fue posible gracias a la voluntad de aceptar el statu quo territorial en Europa. En contraste, el final de la Guerra Fría y la desintegración de la Unión Soviética llevaron a la creación de una situación territorial caracterizada por nuevos Estados con un estatus de seguridad incierto, conflictos armados separatistas y luchas étnicas.
Las controversias territoriales en Europa del este y en el Cáucaso meridional han envenenado las relaciones entre los Estados, causando estragos en las vidas de las gentes durante toda una generación. Han impedido la aplicación de acuerdos internacionales sobre control de armamentos y medidas de fomento de la confianza y la seguridad (MFCS) en las áreas bajo el control de los regímenes de facto. Al mismo tiempo, las desavenencias acerca del estatus de dichos regímenes han obstaculizado el desarrollo de mecanismos paneuropeos de control de armamentos, sobre todo del Tratado sobre Fuerzas Armadas Convencionales en Europa (FACE) y del Tratado FACE Adaptado.
En esas áreas en litigio, las medidas de fomento de la confianza y de control de armamentos basadas en un estatus neutral pueden ser importantes como herramienta tanto de prevención de conflictos como de resolución de los mismos. No cabe duda de que el control de armamentos basado en un estatus neutral es complicado. Habitualmente, los acuerdos en materia de control de armamentos los conciertan gobiernos que representan a Estados reconocidos internacionalmente. Sin embargo, muchos abogados de derecho internacional opinan que son posibles actividades conjuntas e incluso tratados con regímenes de facto, si existe la voluntad política para ello. Como ejemplos históricos cabe citar el acuerdo de 1963 sobre autorizaciones de viaje entre las dos Alemanias, y el Tratado de Prohibición Parcial de los Ensayos Nucleares de 1963, pero también las denominaciones y el funcionamiento de una serie de operaciones sobre el terreno de las Naciones Unidas y de la OSCE, incluidas sus respectivas misiones en Kosovo, o los Debates Internacionales de Ginebra que reúnen a participantes de Tiflis, Tsjinvali, Sujumi, Moscú y Washington.
Un documento de la OSCE casi olvidado
Puede que la OSCE sea la única organización de seguridad regional que posea un documento concertado sobre medidas basadas en un estatus neutral que se han de tomar en situaciones de conflicto. Se trata de un documento casi olvidado: “Medidas Estabilizadoras para Situaciones de Crisis Localizadas”, adoptado en 1993. Reza así: “Las partes involucradas en una situación de crisis determinada serán identificadas en cada caso de conformidad con las normas pertinentes del derecho internacional y las disposiciones de la CSCE. Cuando dichas partes no sean Estados, su identificación y ulterior participación en un proceso de prevención, gestión y/o solución de crisis no afectará su estatus.” Dicho de otro modo, los Estados y otras partes podrán colaborar en la prevención de crisis y los procesos de gestión, independientemente del estatus que posean, siempre que todas las partes convengan en adoptar ese enfoque.
El documento brinda una gama muy amplia de posibles opciones en la práctica. Bajo el título “Medidas de transparencia” encontramos el “intercambio extraordinario de información”, o la “notificación de determinadas actividades militares”. La sección titulada “Medidas restrictivas” incluye propuestas tales como el “tratamiento de fuerzas irregulares”, o la “restricción de ciertas actividades militares”. Las “Medidas para fortalecer la confianza” tienen un interés especial, e incluyen propuestas para “equipos de enlace”, “establecimiento de líneas directas de comunicación”, “equipos conjuntos de expertos en apoyo de la gestión de crisis” y “comisiones o equipos de coordinación conjuntos”.
Las medidas esbozadas en dicho documento aspiran a mejorar la seguridad en los territorios en litigio y su entorno, sin perjuicio de las posturas de principio en materia de estatus de las partes involucradas, y sin que influya en el resultado de los procesos de resolución del conflicto, que en última instancia definirán el estatus político de dichos territorios.
Un logro difícil de conseguir
En realidad, ha sido difícil conseguir soluciones en materia de control de armamentos basado en un estatus neutral. De hecho, prácticamente no existen ejemplos de iniciativas que hayan tenido éxito. Los regímenes de facto rechazan de plano el derecho de los gobiernos centrales a actuar como Estados anfitriones en el territorio bajo su control con miras a aplicar acuerdos de control de armamentos o de fomento de la confianza. Lo típico es que quieran ejercer ellos mismos ese derecho, o bien que nieguen que el territorio objeto de litigio pertenece al área de aplicación del acuerdo en cuestión. Según el derecho internacional, los terceros Estados que no han reconocido a un régimen de facto no están autorizados a delegar en dicho régimen funciones propias de un Estado anfitrión, como fijar los puntos de entrada y salida, facilitar equipos de escolta o firmar informes de inspección.
Si una región separatista tiene fuerzas armadas extranjeras estacionadas en su territorio, los Estados que reconozcan su independencia pueden alegar que el régimen de facto ha otorgado el consentimiento de nación anfitriona, mientras el Estado del que alega haberse separado impugnará acaloradamente dicha interpretación, y considerará que el estacionamiento de fuerzas en territorios en litigio es una ocupación ilegítima que infringe su soberanía.
Cuatro ejemplos
A fin de enlazar esas deliberaciones con el mundo real de los conflictos, es útil analizar los cuatro casos de conflictos en Europa donde la OSCE interviene en la gestión de conflictos prolongados.
En el caso de Nagorno Karabaj, no hay relaciones entre el Estado (Azerbaiyán) y el régimen de facto. El único tipo de intercambio que existe es el de disparos de armas de fuego. La situación mejoraría si se introdujeran medidas de transparencia y un mecanismo de prevención de incidentes. El aumento actual del número de visitas de observación es un pequeño avance en la dirección adecuada.
En los casos de Abjasia y Osetia del Sur, sí que hay relaciones limitadas entre el Estado y los regímenes de facto. Aunque Georgia no reconoce oficialmente a estos últimos como socios de negociación, los Debates Internacionales de Ginebra reúnen a participantes de Tiflis, Tsjinvali y Sujumi, Moscú y Washington, bajo la presidencia conjunta de las Naciones Unidas, la OSCE y la Unión Europea. Los Mecanismos de Prevención y Respuesta a Incidentes para Osetia del Sur y Abjasia, activados por los Debates Internacionales de Ginebra, se ocupan de problemas concretos sobre el terreno. Aunque ahora mismo no incluyan acuerdos de control de armamentos, podrían servir como marco para debatir y aplicar medidas de ese tipo.
En el caso del este de Ucrania, las autoridades de facto de Donetsk y Lugansk no forman parte del formato oficial de mediación del Grupo de Contacto Trilateral, aunque a menudo negocian con él y han firmado los dos Acuerdos de Minsk de septiembre de 2014 y febrero de 2015, que incluyen una serie de medidas de control de armamentos relacionadas con el alto el fuego, siendo la más destacada de ellas la retirada de determinadas categorías de armamento pesado de zonas de seguridad de distintas profundidades. En este caso, es obvio que se aplican medidas de control de armamentos basadas en un estatus neutral.
En el caso del Trans-Dniéster, el régimen de facto está reconocido oficialmente como socio negociador por el Estado afectado y forma parte del formato de negociación “5+2” (Moldova, el Trans-Dniéster, la OSCE, Rusia y Ucrania, además de la Unión Europa y los Estados Unidos). Con ese trasfondo, la Misión de la OSCE en Moldova, con el apoyo de expertos rusos y ucranianos, elaboró en 2004-2005 un conjunto integral de medidas de control de armamentos y MFCS que, de haberse aplicado, habrían conducido a la desmilitarización completa de esas dos entidades, pero no fue el caso. Los dos motivos más plausibles de ese fracaso fueron el empeoramiento del entorno político después del fracaso del Memorando de Kozak de 2003 (que era un acuerdo sobre un Estado moldovo unificado asimétrico), y el hecho de que las propuestas incluyeran la totalidad del territorio tanto de Moldova como del Trans-Dniéster, lo que implicaba dar un trato igualitario a las dos entidades. El enfoque fue contraproducente debido a que, en opinión de Moldova, el Trans-Dniéster no debía recibir un trato igualitario.
Estos ejemplos muestran que la relación entre el Estado que goza de mayor reconocimiento internacional y el régimen de facto separatista es el factor clave que determina si es viable un control de armamentos basado en un estatus neutral. Aunque nuestros cuatro ejemplos no han cosechado demasiados éxitos, sí demuestran que es posible aplicar medidas de control de armamentos basadas en un estatus neutral, si todas las partes están de acuerdo.
En 2017 se publicará un artículo más extenso de los autores acerca de este tema.