Formando un equipo con los mediadores internos
Por Christina Horváth-Stenner
La OSCE tiene un mandato amplio de sus Estados participantes de reforzar la paz y la seguridad en toda su región pero, de modo casi paradójico, a veces se impone restricciones políticas a la hora de cumplirlo. Esto, junto con la rápida evolución que caracteriza a los conflictos, exige enfoques nuevos e ingeniosos en cuanto a la prevención de conflictos y la mediación. Interactuar con mediadores internos es una opción prometedora.
Desde que la OSCE pasó de ser una conferencia a ser una organización de pleno derecho, ha estado actuando como mediadora en situaciones de conflicto y tensión. En la década de los noventa empezó a desplegar operaciones sobre el terreno a largo plazo para seguir la transición en los países de la antigua Yugoslavia y la antigua Unión Soviética. Muchas de las operaciones de la OSCE sobre el terreno incluyen la mediación y la facilitación del diálogo en sus mandatos. La OSCE ha sido una herramienta esencial de mediación en conflictos que se han vuelto prolongados en sus regiones, y ha creado espacios de mediación de formatos diferentes para buscar soluciones. Es uno de los mediadores en las conversaciones en el formato “5+2” del Proceso de resolución del conflicto del Trans-Dniéster; actúa junto con las Naciones Unidas y la Unión Europea como copresidente de los Debates de Ginebra sobre Georgia, y encabeza el Grupo de Minsk que se ocupa del conflicto de Nagorno Karabaj y está copresidido por Rusia, los Estados Unidos y Francia. Además de las plataformas de mediación antedichas, la OSCE también actúa como mediadora en crisis en curso. Por ejemplo, en su calidad de miembro del Grupo de Contacto Trilateral, está tratando de allanar el camino para resolver el conflicto en el este de Ucrania.
En todos esos procesos, el Equipo de Apoyo a la Mediación del Servicio de Operaciones del Centro para la Prevención de Conflictos brinda a los representantes especiales de la OSCE, a los jefes de operaciones sobre el terreno y a otros mediadores, una asistencia a medida, según lo dispuesto en la Decisión del Consejo Ministerial de 2011 relativa a los elementos del ciclo de un conflicto, que pide que se refuerce la capacidad de mediación de la OSCE. El apoyo se brinda previa solicitud e intenta aplicar un enfoque holístico, en el que los procesos de mediación vayan acompañados de la ayuda pertinente a la fase en que se encuentren y a las necesidades que se hayan identificado. Podrá incluir asesoramiento individual en materia de mediación y negociación, análisis del conflicto y talleres sobre estrategia, o asesoramiento sobre procesos de mediación y facilitación del diálogo. La pregunta es: ¿cómo aprovechar plenamente la capacidad ampliada de la OSCE para mediar en los conflictos?
Los conflictos están evolucionando
Los conflictos violentos se han vuelto notablemente más complejos en los veinte últimos años. Son más frecuentes, y más destructivos. Algunos son un rebrote de viejas querellas regionales y otros se deben a nuevos problemas. La tendencia a la escalada y la propensión a la violencia parecen haber aumentado a lo largo del tiempo. Parece que algo ha cambiado en los motivos de las partes en conflicto, que exige más atención de la que se le presta en este momento. Además, ha aumentado muchísimo el número de interesados que habitualmente participan en los conflictos, lo que los convierte en aún más complejos. Eso exige nuevas modalidades de mediación, no solo entre las partes en conflicto, sino también dentro de ellas y también, en la medida de lo posible, dentro de la organización mediadora. El tema de cuál es la mejor manera de responder a esos nuevos retos es objeto de debates intensos entre académicos y profesionales.
Según la autora, la OSCE debe reforzar los procesos de mediación existentes y explorar nuevos puntos de acceso, así como el potencial no aprovechado. Los mediadores internos son un excelente recurso de los procesos de paz, pero interactuar con ellos requiere sensibilidad, para no perjudicarles ni a ellos ni a sus comunidades.
Un recurso aún desaprovechado
Los mediadores internos son personas, organizaciones o instituciones que proceden del mismo contexto del conflicto. Pueden pertenecer, o haber pertenecido, a las comunidades en conflicto. Sin embargo, gozan de la suficiente legitimidad moral y del respeto de todas las partes para que se les acepte como mediadores.
Los estudios sobre el comportamiento de las partes en conflicto, especialmente en lo que atañe a los motivos del cambio de conducta, siguen siendo insuficientes. Sin embargo, la experiencia práctica ha demostrado que los agentes de un conflicto son muy receptivos a lo que digan sus homólogos u otras antiguas partes en el conflicto. Los mediadores internos tienen a menudo relaciones estrechas con las partes en conflicto y, por tanto, son un recurso valioso, pero desaprovechado, para consolidar la paz.
Los conflictos prolongados, que son objeto de muchas actividades de la OSCE en materia de resolución de conflictos, son un buen ejemplo de contexto en el que los mediadores internos pueden intervenir de manera provechosa. Estas controversias latentes durante mucho tiempo suelen afectar a casi toda la sociedad involucrada. Por tanto, nunca se podrán solucionar solo con un arreglo político de paz a alto nivel; la solución exige una participación lo más amplia posible. Los mediadores internos suelen tener acceso a una vasta red social, y pueden alcanzar no solo a sus propias comunidades, sino con frecuencia también a personas del otro bando del conflicto.
Otro contexto en el que los mediadores internos tienen un valor inestimable es la prevención o la resolución de conflictos acerca de cuestiones locales muy profundas que afectan a las necesidades, los valores y los intereses fundamentales de las partes, entre ellas cuestiones judiciales y de derechos humanos. Ese tipo de cuestiones están profundamente arraigadas en la escala de valores morales de los interesados, y tal vez no sean negociables. Los mediadores internos pueden conectar con agentes clave sobre esas cuestiones en casos en que las personas ajenas no pueden hacerlo.
Uno de los motivos principales por los que los mediadores internos pueden ser útiles para la OSCE se debe a la índole política singular de la Organización. La OSCE fue al principio una conferencia, y hasta hoy sigue siendo ante todo un foro permanente de Estados participantes, con el respaldo de una Secretaría y con brazos operativos (Instituciones y misiones) que se prolongan hasta el terreno. En calidad de conferencia ampliada, la Organización “es” sus participantes.
Ello brinda un nivel de inclusión difícil de superar, pero también significa que cada actividad que emprenden las estructuras ejecutivas de la OSCE debe dimanar de un acuerdo entre los Estados participantes, que toman sus decisiones por consenso. Las medidas de la OSCE para resolver conflictos se califican a menudo de imparciales, es decir, que no toman partido por ninguna de las partes en un conflicto. Habida cuenta de lo cual, de hecho son “omniparciales”, puesto que reflejan la posición de todos los Estados. Eso puede limitar el margen de acción en algunas situaciones. Puede ocurrir que la OSCE no tenga acceso a determinadas regiones en conflicto, o a agentes de un conflicto. O bien que una estructura determinada no tenga un mandato político para facilitar el diálogo o participar en la mediación. En tales situaciones, apoyar la labor de los mediadores internos puede ser una buena forma de avanzar.
Actividades de la OSCE
En sus iniciativas para resolver conflictos, la OSCE ha empezado hace poco a trabajar con mediadores internos. Por ejemplo, el Centro en Bishkek ha impartido formación desde 2011, y ha brindado una plataforma de intercambio a los denominados “Mensajeros de la paz” en el sur de Kirguistán, que es una red público-privada de mediadores de la sociedad civil que trabajan en comunidades a fin de paliar tensiones entre grupos étnicos o entre las autoridades gubernamentales y la población.
El Coordinador de Proyectos de la OSCE en Ucrania imparte formación a los promotores de la paz en el tema de facilitar el diálogo, para que puedan crear sus propias plataformas de diálogo con sectores más amplios de la sociedad, acerca de los muchos problemas sociales que afronta el país.
La Iniciativa “Follow US” (“Síguenos”), organizada por la Misión de la OSCE en Serbia y la Misión de la OSCE en Kosovo, reúne a mujeres influyentes de Serbia y Kosovo desde 2012 para impartirles formación en materia de mediación e intercambios.
Existen muchas posibilidades para futuras intervenciones de la OSCE con mediadores internos, por ejemplo mediante sesiones de asesoramiento e informativas, tutorías o programas de becas, o bien respaldando intercambios de homólogos. En todas esas actividades, es importante tener presente los puntos débiles concretos de los mediadores internos y evitar causar perjuicios. Eso incluye llevar cuidado en no comprometer su reputación, puesto que colaboran con agentes internacionales, y cerciorarse de que no se cree un mercado de interés internacional y surjan rivalidades entre ellos.
A modo de conclusión, no siempre podemos llegar donde nos proponemos, y no siempre podemos hablar con quienes deseamos. Pero la OSCE tiene el mandato firme de dedicarse a resolver conflictos, también a través de la mediación. Tenemos que volver a centrar nuestros esfuerzos en las partes en conflicto, en su capacidad de evolucionar y transformarse. Los mediadores internos son un recurso con grandes posibilidades. Haríamos bien en encauzar nuestros esfuerzos hacia el fomento de las condiciones y parámetros necesarios para que puedan desempeñar sus funciones en las comunidades afectadas.
La Dra. Christina Horváth-Stenner es Oficial de Apoyo a la Mediación en el Centro para la Prevención de Conflictos de la Secretaría de la OSCE en Viena.