¿Qué ha sido de la Segunda Cesta? Evolución de la Dimensión Económica y Medioambiental de la OSCE
La dimensión económica y medioambiental de la OSCE tiene sus orígenes en la denominada segunda “cesta” del Acta Final de Helsinki de 1975: “Cooperación en materia de economía, ciencia y tecnología, y medio ambiente”. Desde nuestra perspectiva moderna puede sorprendernos cuán grande era esa cesta, y cuántos elementos contenía.
En ella encontramos disposiciones sobre el fomento del comercio recíproco de bienes y servicios, la eliminación de obstáculos al desarrollo del comercio, la mejora de las condiciones laborales de los representantes de empresas, sociedades, organizaciones y bancos extranjeros, la promoción de la cooperación industrial entre empresas y sociedades nacionales, el desarrollo de redes de carreteras y la cooperación con el fin de instaurar una red de navegación homogénea en Europa; la cooperación para la armonización, el intercambio y la difusión de información científica y tecnológica, el control de la contaminación atmosférica y acuática, y la protección del medio ambiente marino.
Por supuesto, había un motivo histórico concreto tras esta variedad de deseos, promesas y acuerdos. Había una tarea necesaria y difícil, y era reforzar la conexión entre dos sistemas económicos diferentes en sus principios mismos: por un lado el sistema de los países regidos por la economía de mercado, y por otro el de los países de comercio regulado por el Estado. En el preámbulo mismo, los Estados participantes reafirmaron su voluntad de intensificar su cooperación independientemente de las diferencias entre sus sistemas sociales y económicos. Sin embargo, esto se matizó (también en el preámbulo) haciendo una referencia al principio de la reciprocidad “que permita, en conjunto, una distribución equitativa de las ventajas y las obligaciones de amplitud comparable”. En el curso de esa cooperación, se intentarían compensar las ventajas y los desequilibrios unilaterales de los mercados.
En ese sentido, fue difícil incluir en el Acta Final de Helsinki la concesión de la condición de país más favorecido, tal y como lo deseaban algunos Estados no pertenecientes al GATT [Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, que es hoy la Organización Mundial del Comercio (OMT)]. Aun así, se llegó a un consenso con la fórmula: “Los Estados participantes… reconocen las ventajas que puede originar la aplicación de la condición de entidad más favorecida para el desarrollo del comercio”.
Cabe señalar que ya entonces, para muchos países de Europa occidental, los elementos negociados de la “segunda cesta” estaban dentro del ámbito de jurisdicción exclusiva de la Comunidad Económica Europea (que hoy ha pasado a ser la Unión Europea). Por tanto, la Comisión Europea, aunque no participaba oficialmente en la conferencia, sí participó mucho en las consultas. El Primer Ministro de Italia, Aldo Moro, firmó el Acta Final de Helsinki no solamente en nombre de la República Italiana, sino también en su calidad de Presidente en ejercicio del Consejo de las Comunidades Europeas.
La “segunda cesta” también ocupaba un lugar destacado en los documentos finales de las Reuniones de Continuidad de Madrid y de Viena en la década de los ochenta. Los Estados participantes manifestaron su voluntad de reforzar su cooperación económica, y con ese fin se convocó una conferencia especial en Bonn en primavera de 1990. Sin embargo, todo cambió cuando el sistema económico del este se desintegró de repente. Al quedar superadas las barreras de los sistemas, y no solamente en el ámbito económico, para cuando se celebró la reunión de Bonn la tarea que se había propuesto inicialmente ya había quedado obsoleta.
Transformación
Las convulsiones políticas en 1989/90 pusieron de relieve y modificaron la importancia de los factores económicos y sociales para la política de seguridad. Fueron surgiendo nuevos retos, entre ellos la transformación de las economías planificadas en economías de mercado funcionales y ecológicamente sostenibles. Todo ello pasó a ocupar el centro de atención de la Conferencia de Bonn, que marcó el inicio de una valoración, aunque breve, de la importancia de la “dimensión económica y medioambiental”, como se denominó la “segunda cesta” en la década de los noventa. En el documento final, los Estados participantes insistieron en la relación entre el pluralismo político y la economía de mercado, y convinieron en una serie de principios para el proceso de reforma: elecciones libres, democracia multipartidista, Estado de derecho, protección de la propiedad privada, viabilidad ecológica del crecimiento y el desarrollo económicos, el derecho de establecer con libertad sindicatos independientes, y la ampliación de la libre circulación del comercio y el capital.
En 1992, se otorgó al Comité de Altos Funcionarios (rebautizado luego Consejo Superior) la función de un Foro Económico, cuya tarea consistía en fomentar el diálogo acerca de la transición a una economía de libre mercado y su desarrollo, así como acerca de la cooperación económica, y en alentar las actividades ya iniciadas en el marco de organizaciones internacionales especializadas. Por ejemplo, la quinta reunión del Foro Económico en 1997 se dedicó al tema: “Economía de mercado y Estado de derecho”. Los participantes debatieron la importancia de que la economía cuente con normas jurídicas fiables; se resaltó que permitir infracciones de las normas, tales como el soborno, el blanqueo de capitales o la corrupción, socavaba el apoyo público a la democracia y la economía de mercado. Siempre hubo un consenso acerca de que la OSCE debe evitar la duplicación de su labor con la de otras organizaciones e instituciones, y que su tarea en la dimensión económica consiste en fomentar la interacción entre los sectores público y privado.
Conceptos diferentes
La afirmación general de que la seguridad conlleva elementos económicos es indiscutible. Por tanto, la dimensión económica del concepto de seguridad integral de la OSCE nunca ha sido puesta en entredicho de manera abierta y directa. La recomendación de que la OSCE dé un impulso político a la cooperación económica se ha planteado una y otra vez en las reuniones de la Organización, y ha quedado reflejada en muchos documentos. Sin embargo, los elementos económicos de la seguridad, como elementos de una arquitectura integral de seguridad, nunca se han desarrollado de modo que generen una función operativa para la OSCE.
Los gobiernos de los Estados participantes de la OSCE tienen conceptos diferentes del alcance de la dimensión económica y medioambiental de la seguridad, e incluso de su significado y su finalidad dentro de la OSCE. Los representantes de algunos países han insistido en la seguridad jurídica y contractual, la protección de la propiedad económica y de que haya parámetros estables, fiables y previsibles en las políticas económicas; varios de ellos han mencionado los sistemas de alerta temprana. Otros han mencionado el fomento de condiciones ecológicamente sostenibles de la producción, y la lucha contra el espionaje económico y la delincuencia económica internacional como tareas que podría asumir la OSCE.
Es asombrosa la escasez de menciones a la seguridad económica y medioambiental de las personas en su calidad de ciudadanos, empleados y consumidores. Durante el primer decenio después del fin de la Guerra Fría se prestó más atención a la inestabilidad, las crisis, las amenazas y los riesgos para la economía, por ejemplo para las economías nacionales, las empresas, la producción o el mercado. El objetivo era lograr la seguridad, o mejor dicho la solidez de la economía, las políticas económicas y las actividades empresariales. La finalidad de las medidas de seguridad económica era merecer la confianza de los empresarios, y las medidas para luchar contra la discriminación de los trabajadores migrantes o la exclusión social se mencionaban en ese contexto y ya en el capítulo titulado “Aspectos económicos y sociales de la mano de obra migratoria” en el Acta Final de Helsinki, y se repetían en los documentos finales de las Reuniones de Continuidad de Madrid y de Viena (1983 y 1989, respectivamente).
¿Para qué sirve hoy día?
En la actualidad, proteger a la economía ya no es el objetivo principal de la OSCE en la segunda dimensión. Como tampoco lo es, por supuesto, protegerse de ella, sino que son los peligros y los riesgos derivados de la actividad económica los que atraen cada vez más su atención. Entre ellos se cuentan la producción, la distribución y la exportación de sustancias peligrosas, el transporte de desechos peligrosos, la corrupción, el comercio y el transporte de combustible para reactores, drogas y armas, la trata de personas y el blanqueo de capitales. Los aspectos medioambientales y sociales de la seguridad económica también han ido ocupando un lugar más destacado.
La dimensión económica y medioambiental de la seguridad alcanza ahora a los factores económicos y a las circunstancias que intervienen, o podrían intervenir, en los focos y las zonas de crisis, tales como el suministro de energía, los recursos hídricos, los recursos naturales y los daños al medio ambiente. Parte del mandato de varias operaciones de la OSCE sobre el terreno consiste en abordar esos temas. El Coordinador de las Actividades Económicas y Medioambientales, dentro de la Secretaría de la OSCE, ha organizado seminarios sobre esos temas. Cabe destacar que el Foro Económico antedicho, que desde 2007 se denomina Foro Económico y Medioambiental, se ha ocupado ampliamente de esos problemas, como muestra la lista a continuación. Sin embargo, y habida cuenta de la abundancia de organizaciones, instituciones o “clubs” internacionales especializados (hasta cierto punto financieramente influyentes) que actúan en esos ámbitos, la función que debe desempeñar la OSCE en la dimensión económica y medioambiental sigue siendo incierta.
Kurt P. Tudyka es Profesor emérito de la Universidad de Nijmegen (Países Bajos), y Profesor emérito de la Universidad de Osnabrueck (Alemania); también ha sido redactor jefe del Anuario de la OSCE (Hamburgo).