Secondo paniere: quale futuro? Evoluzione della dimensione economica e ambientale dell’OSCE
La dimensione economica e ambientale dell’OSCE affonda le radici nel cosiddetto secondo “paniere” dell’Atto finale di Helsinki del 1975: “Cooperazione nei settori dell’economia, della scienza e della tecnica e dell’ambiente”. Visti con gli occhi di oggi, la portata e i contenuti di questo paniere possono risultare sorprendenti.
Vi si trovano disposizioni in materia di promozione degli scambi di beni e servizi, eliminazione degli ostacoli allo sviluppo del commercio, miglioramento delle condizioni di lavoro dei rappresentanti di organizzazioni, imprese, società e banche straniere, incoraggiamento della cooperazione industriale tra imprese e società nazionali, sviluppo di reti stradali e cooperazione per creare una solida rete di navigazione in Europa, cooperazione in materia di standardizzazione, scambio e divulgazione di informazioni scientifiche e tecnologiche, controllo dell’inquinamento atmosferico e idrico e protezione dell’ambiente marino.
Questa molteplicità di speranze, promesse e accordi si fondava ovviamente su una specifica motivazione storica, vale a dire il necessario e arduo compito di rafforzare i legami tra due sistemi economici fondamentalmente diversi: da un lato quello dei paesi a economia di mercato e dall’altro quello dei paesi a economia pianificata. Già nel preambolo gli Stati partecipanti confermarono la volontà di intensificare la loro cooperazione indipendentemente dalla diversità dei loro sistemi sociali ed economici. Ciò veniva tuttavia relativizzato, sempre nel preambolo, facendo riferimento a un principio di reciprocità “che permetta, nell’insieme, un’equa ripartizione dei vantaggi e degli obblighi di portata comparabile”. Nel quadro della cooperazione si sarebbe dovuto cercare di controbilanciare i vantaggi e gli squilibri di un mercato unilaterale.
In tale contesto si rivelò difficile poter includere la concessione dello status di nazione più favorita nell’Atto finale di Helsinki, come auspicato da alcuni Stati che non appartenevano al GATT [Accordo generale sulle tariffe e il commercio, oggi Organizzazione mondiale per il commercio (OMC)]. Si giunse tuttavia a un accordo sulla seguente formulazione: “Gli Stati partecipanti… riconoscono i benefici effetti per lo sviluppo del commercio che possono risultare dall’applicazione del trattamento della nazione più favorita.”
È opportuno osservare che già a quell’epoca per molti paesi dell’Europa occidentale gli elementi negoziati del “secondo paniere” erano di esclusiva competenza della Comunità economica europea (oggi Unione Europea). La Commissione europea, pur non partecipando formalmente alla conferenza, era pertanto coinvolta in modo sostanziale nelle consultazioni, Il Primo Ministro italiano Aldo Moro firmò l’Atto finale di Helsinki non solo a nome della Repubblica Italiana ma anche in veste di Presidente di turno del Consiglio delle Comunità europee.
Il “paniere due” ebbe grande risalto anche nei documenti conclusivi delle riunioni sui seguiti di Madrid e di Vienna degli anni ottanta. Gli Stati partecipanti dichiararono la loro volontà di rafforzare la cooperazione economica e a tal fine venne convocata una conferenza speciale a Bonn nella primavera del 1990. Il programma tuttavia cambiò a seguito dell’improvvisa disintegrazione del sistema economico dell’Est. Con il superamento delle barriere di sistema, non solo in campo economico, le finalità inizialmente definite per la riunione di Bonn erano diventate obsolete già all’epoca della sua convocazione.
Trasformazione
Gli sconvolgimenti politici degli anni 1989-1990 accrebbero e modificarono la portata dei fattori economici e sociali per la politica di sicurezza. Emersero nuove sfide, tra cui la trasformazione delle economie pianificate in economie di mercato funzionanti e sostenibili dal punto di vista ambientale. Questi aspetti assunsero rilevanza centrale alla Conferenza di Bonn, che segnò l’inizio di una fase, seppur breve, di maggiore apprezzamento della “dimensione economica e ambientale”, la definizione assunta dal “secondo paniere” negli anni novanta. Nel documento conclusivo gli Stati partecipanti sottolinearono il nesso tra pluralismo politico ed economia di mercato e concordarono una serie di principi per il processo di riforma: libere elezioni, democrazia multipartitica, stato di diritto, tutela della proprietà privata, sostenibilità ambientale della crescita e dello sviluppo economico, il diritto di costituire liberamente sindacati indipendenti e l’ampliamento del libero flusso degli scambi e dei capitali.
Nel 1992 il Comitato di Alti Funzionari (successivamente ribattezzato Consiglio Superiore) fu incaricato di svolgere le funzioni di un Foro Economico, con il compito di favorire il dialogo sulla transizione verso economie di libero mercato e il loro sviluppo, così come sulla cooperazione economica, e incoraggiare le attività già in corso nell’ambito di organizzazioni internazionali specializzate. La quinta riunione del Foro Economico del 1997, ad esempio, fu dedicata al tema della “Economia di mercato e lo stato di diritto”. Nel corso dei dibattiti fu posto l’accento sull’importanza di norme giuridiche affidabili in campo economico e sul fatto che tollerare atti contrari alla legge, come la corruzione, il riciclaggio di denaro e la concussione, influisce negativamente sul sostegno pubblico alla democrazia e all’economia di mercato. Nel corso dei dibattiti emerse sempre chiaramente che l’OSCE avrebbe dovuto evitare sovrapposizioni con l’operato di altre organizzazioni e istituzioni e che il suo compito nell’ambito della dimensione economica dovesse consistere nel promuovere l’interazione tra il settore privato e quello pubblico.
Concezioni diverse
L’affermazione di carattere generale secondo cui la sicurezza implica elementi economici è indiscutibile. Pertanto, la dimensione economica del concetto di sicurezza globale dell’OSCE non è mai stata messa apertamente e direttamente in discussione. La raccomandazione secondo cui l’OSCE dovrebbe imprimere uno slancio politico alla cooperazione economica è stata ripetutamente espressa in occasione di diverse riunioni OSCE e ripresa in numerosi documenti. Tuttavia, gli elementi economici della sicurezza come componenti di un’architettura di sicurezza globale non sono mai stati sviluppati fino al punto di generare una funzione operativa per l’OSCE.
I governi degli Stati partecipanti dell’OSCE hanno concezioni diverse della portata della dimensione economica e ambientale della sicurezza e persino del suo significato e del suo scopo in seno all’OSCE. I rappresentanti di alcuni paesi hanno posto l’accento sulla sicurezza in termini giuridici e contrattuali, sulla tutela della proprietà economica e su parametri solidi, affidabili e prevedibili di politica economica; molti altri paesi hanno fatto riferimento a sistemi di preallarme, altri hanno menzionato come compiti dell’OSCE la promozione di condizioni di produzione ecosostenibili e il contrasto allo spionaggio economico e alla criminalità economica internazionale.
È sorprendente il fatto che la sicurezza economica e ambientale delle persone, in quanto cittadini, lavoratori e consumatori, sia stata scarsamente citata. Durante il primo decennio dalla fine della guerra fredda le priorità erano l’instabilità, le crisi, le minacce e i rischi per l’economia, vale a dire le economie nazionali, le imprese, la produzione o il mercato. L’obiettivo era la sicurezza o, per meglio dire, la resilienza dell’economia, della politica economica e dell’attività imprenditoriale di fronte alle crisi. Le misure di sicurezza economica erano volte a conquistare la fiducia degli imprenditori. È in questo contesto che, nel capitolo dell’Atto finale di Helsinki intitolato “Aspetti economici e sociali del lavoro migrante” e successivamente nei documenti conclusivi delle riunioni sui seguiti di Madrid e Vienna, tenutesi rispettivamente nel 1983 e nel 1989, si citano già le misure per contrastare la discriminazione contro i lavoratori migranti o l’emarginazione sociale.
Quale ruolo ai giorni nostri?
Oggi, la preoccupazione principale nel contesto della seconda dimensione non è più proteggere l’economia. Né certamente lo è offrire protezione da essa. L’attenzione è piuttosto rivolta in misura sempre maggiore ai pericoli e ai rischi per l’attività economica, tra cui la produzione, la distribuzione e l’esportazione di sostanze pericolose, il trasporto di rifiuti pericolosi, la corruzione, il commercio e il trasporto di carburante per reattori, di stupefacenti e di armi, la tratta di esseri umani e il riciclaggio di denaro. Anche gli aspetti ambientali e sociali della sicurezza economica hanno assunto maggiore rilievo.
La dimensione economica e ambientale della sicurezza si estende oggi anche ai fattori e alle circostanze economiche che svolgono o che potrebbero svolgere un ruolo nei punti caldi e in aree di crisi, come ad esempio l’approvvigionamento energetico, le risorse idriche e naturali e i danni ambientali. Far fronte a questi problemi rientra nel mandato di molte operazioni sul terreno dell’OSCE. Il Coordinatore delle attività economiche e ambientali, distaccato presso il Segretariato dell’OSCE, ha organizzato seminari su tali tematiche. In particolare il già citato Foro economico, che dal 2007 è stato ribattezzato Foro economico e ambientale, si è ampiamente occupato di tali questioni, come illustra la panoramica riportata qui di seguito. Tuttavia, dato l’elevato numero di organizzazioni e istituzioni internazionali specializzate e per certi versi finanziariamente potenti, o i “club” che operano in questi campi, il ruolo che l’OSCE potrebbe svolgere nell’ambito della dimensione economica e ambientale rimane incerto.
Kurt P. Tudyka è Professore emerito presso l’Università di Nijmegen, Paesi Bassi, e Professore onorario presso l’Università di Osnabrück, Germania; è stato Redattore capo dell’Annuario dell’OSCE, Amburgo