La mediación en los acuerdos de alto el fuego
Poner fin a los enfrentamientos es el primer paso para construir la paz en un conflicto. Julian Thomas Hottinger es un mediador muy experimentado del Departamento Federal de Asuntos Exteriores de Suiza. Ha proporcionado asistencia técnica pericial para distintas negociaciones de paz en situaciones de conflicto, por ejemplo en Sudán, Indonesia y Uganda. Georg Stein es asesor principal en mediación del Departamento Federal de Asuntos Exteriores de Suiza y se ha especializado en mediación para lograr el alto el fuego. El 5 de julio de 2019 intervinieron en la Reunión del Grupo de Amigos de la OSCE para la Mediación en Viena. En esta ocasión, nos responden a preguntas sobre los retos específicos a los que se enfrenta la mediación de un alto el fuego.
¿Qué es lo que distingue la mediación del alto el fuego de otras tareas en un proceso de consolidación de la paz?
Julian Hottinger: Cada alto el fuego es diferente. No existe una “talla única” que se adapte a todos los casos por igual. Desde 1948 se han firmado por lo menos 148 acuerdos de alto el fuego; cada uno de ellos es un caso único, y nunca son fáciles de negociar. Los acuerdos políticos son absolutamente esenciales. A menudo se dice que los acuerdos de alto el fuego son acuerdos técnicos y eso es cierto. Pero los acuerdos políticos son los que prevalecen y condicionan al resto.
La terminología arrastra a menudo una sobrecarga y significa cosas diferentes para cada una de las partes. Rara vez encontrará un documento de alto el fuego en el cual figure realmente la expresión “alto el fuego”. Uno de los elementos más importantes de un acuerdo es un glosario en el que se expliquen claramente los significados de los términos, aunque sea en exceso, con el fin de evitar confusiones. No hay lugar para la ambigüedad creativa en estos casos.
Los acuerdos de alto el fuego no resuelven un conflicto, no son acuerdos aislados. Crean (generan) un espacio para que las partes puedan negociar. Cuando la gente viene a negociar un alto el fuego, acaba de salir del campo de batalla. Necesitan llevar a cabo la transición hacia una lógica diferente y unas soluciones diferentes. Al principio no hay confianza.
¿Qué tiene que pasar antes de que las partes se pongan a hablar?
Hottinger: Los preparativos comienzan mucho antes de que nos sentemos alrededor de una mesa: se llevan a cabo contactos informales, hay un estira y afloja entre las partes que se prolonga durante meses, a veces años. Tenemos que empezar por tratar de comprender el conflicto y ganarnos la confianza de las partes. Es posible que se nos pida que nos reunamos con personas implicadas en el conflicto, personas de la diáspora, diferentes partes interesadas y que vayamos conociendo gradualmente a los que tienen el poder de decisión. Es importante escuchar, dejando entrever también lo que podría llegar a hacerse. A veces un conflicto no está tan maduro como para entablar negociaciones y, en esos casos, puede ser importante decírselo abiertamente.
Cuando finalmente se inician las negociaciones, ¿qué es lo primero que se intenta conseguir?
Hottinger: El primer objetivo es lograr un alto el fuego preliminar: congelar la situación, crear una especie de normalidad para que puedan tener lugar las conversaciones. La esperanza de vida de un acuerdo de este tipo no es alta, de 9 a 36 meses, y puede fracasar fácilmente. Implica negociaciones difíciles sobre cómo va a ser la separación de fuerzas, qué armamentos van a controlarse y de qué manera, sobre la retirada de las tropas y sobre cómo se va a supervisar y verificar todo esto.
Inicialmente, las declaraciones sobre la situación distarán mucho de la realidad: la tecnología, como los vehículos aéreos no tripulados, y la información sobre los tipos de heridos que se están produciendo sobre el terreno pueden ayudar a ofrecer una imagen más realista. El mantenimiento o no del alto el fuego dependerá de la buena voluntad de las partes. Si eso no existe, es probable que se repitan los ciclos de alto el fuego y rupturas, y cada vez será más difícil lograr un nuevo acuerdo.
¿Cómo se pasa de un alto el fuego inicial a uno permanente?
Georg Stein: La supervisión y la verificación, tal y como se establecieron en el acuerdo preliminar de alto el fuego, son sumamente importantes durante el período de aplicación progresiva. Los supervisores son los ojos y los oídos sobre el terreno e informan sobre cualquier incidente que ocurra. La verificación es una tarea aparte: dichos incidentes son evaluados y si se han producido violaciones, se buscan soluciones para evitar que vuelvan a ocurrir. Este período de transición es un tiempo para crear confianza, para desplegar medidas políticas o económicas de fomento de la confianza que beneficien a la sociedad en general. La población civil debe sentir que está ocurriendo un cambio, si se desea que un alto el fuego permanente sea una opción real.
Un acuerdo de alto el fuego definitivo tiene por objeto poner fin a la guerra, es decir, facilitar la transición de un sector de la seguridad en tiempos de guerra a un sector de la seguridad en tiempos de paz. El acuerdo fijará un calendario claro sobre cómo se llevará a cabo el traslado de tropas, cómo será el desarme, cómo se desmovilizará a los excombatientes, cómo se recogerán y destruirán las armas (o cómo se reconvertirán, dependiendo del acuerdo) y cómo se realizarán la supervisión y la verificación. Por lo general, también incluirá disposiciones sobre programas más amplios en materia de desarme, desmovilización y reforma del sector de la seguridad. Los debates sobre alto el fuego se desarrollarán a menudo en paralelo a los debates sobre cuestiones como el control democrático de las fuerzas armadas y la construcción de una arquitectura de seguridad en tiempos de paz.
¿Desempeña la cuestión de la justicia algún papel en una mediación de alto el fuego?
Hottinger: La cuestión de si se deben conceder amnistías en una mediación de alto el fuego siempre ha sido un debate fundamental y hemos llegado a un modus vivendi: no puede haber amnistías generales. Una amnistía no tiene ningún valor si no se puede mantener y en la mayoría de los casos no va a ser posible. Por lo general, las partes son conscientes de ello. El tema de la justicia no es algo que ocultemos, pero es evidente que más adelante se acabará hablando de ello.
Por otra parte, la justicia en un sentido de justicia restaurativa, donde se trabaje para lograr una sociedad justa, es algo que sí que puede desempeñar un papel muy importante en una mediación de alto el fuego. Animar a las partes a establecer una visión común de cómo debería ser su sociedad, digamos dentro de unos 20 años, es a menudo algo sorprendentemente fácil. La tarea consiste entonces en ver cómo podrían las partes llegar, paso a paso, desde donde están ahora hasta la materialización de esa visión. Aquí es muy útil aumentar la inclusividad en el proceso, conseguir la participación de la sociedad civil. Esto puede hacerse de muchas maneras, por ejemplo mediante un proceso paralelo, que luego se incorpore a las negociaciones principales.
Stein: Volviendo al tema de verificar el acuerdo de alto el fuego y ocuparse de las violaciones que puedan producirse: es importante entender que no se trata de impartir justicia, de castigar, sino más bien de determinar qué se puede hacer para evitar que vuelvan a producirse violaciones similares, a fin de que el proceso de paz pueda avanzar. La verificación es una oportunidad para que las partes trabajen juntas, para que se empiece a crear confianza. Se puede hacer de varias maneras, por medio de la sociedad civil, las partes, un tercero o por ambas partes y un tercero, en lo que llamamos “tres en un jeep”.
¿Qué pueden decirme sobre la estrategia de los medios informativos: cuánta transparencia debería haber en la mediación?
Hottinger: La comunicación (de qué manera se hablará de las negociaciones) forma parte de la planificación de un proceso de mediación desde el principio. Es necesario y vital pensar bien este asunto y tiene que acordarse con las partes. Normalmente, se acuerda que el mediador principal será el encargado de efectuar los comunicados en nombre del proceso, mientras que las partes tendrán también libertad de comunicar sus propios puntos de vista. Siempre trabajamos con las normas de Chatham House (los participantes son libres de informar de lo que se ha hablado, pero no de citar la fuente). Por supuesto, siempre hay sorpresas… y será necesario adaptarse a ellas de forma adecuada. Al principio es de esperar que haya filtraciones y otro tipo de cuestiones, pero a medida que avanzan las conversaciones, las cosas tienden a calmarse.
Stein: Cuando se declara un alto el fuego, la comunicación pública es tremendamente importante. Sobre todo en las zonas donde la población civil se está viendo afectada, el público necesita saber lo que está sucediendo y se debe ofrecer información clara sobre lo que se permite hacer a las partes y lo que tienen prohibido. Este es un elemento importante de la normalización.
¿Necesita un mediador ser neutral con respecto a un conflicto?
Hottinger: Un mediador nunca puede ser neutral. Cuando actúo como mediador soy claro al respecto: soy suizo, tengo una serie de valores culturales, religiosos y pertenezco a un partido político. Al mismo tiempo, soy absolutamente imparcial y trato a todo el mundo por igual. Cada mediador tiene su propia personalidad y puede que, algunas veces, uno no sea la persona adecuada para un trabajo concreto. Puede suceder, y me ha sucedido a mí, que simplemente no haya química con las partes. En ese caso, se admite el hecho, se hace un cambio y es posible que otro mediador consiga buenos resultados para esa misma situación. Lo importante es el respeto: si usted respeta a la gente, por regla general ellos le respetarán también a usted.
¿Qué papel ve usted para las mujeres en las mediaciones de alto el fuego?
Hottinger: Las mujeres suelen ser mediadoras de alto el fuego muy eficientes. Tienden a mediar de manera diferente a los hombres y eso puede ser muy útil. A veces pueden disponer de los conocimientos especializados adecuados o del enfoque preciso para un tema determinado.
No hay suficientes mujeres en la mediación. Cabe recordar que el 41 por ciento de los combatientes en Colombia eran mujeres. También está el problema de la reinserción de los combatientes en la sociedad: una cuestión que plantea problemas específicos para las mujeres jóvenes.
¿Cómo valora la tendencia hacia la profesionalización de la mediación?
Hottinger: La mediación es siempre un trabajo en equipo y se necesitan personas con diferentes trayectorias. Se puede introducir a una figura política de alto rango como negociador principal y esa persona tendrá una gran influencia política, pero tampoco se debe esperar de ella que se implique a fondo en el trabajo de mediación. Hoy en día, las negociaciones son extremadamente complicadas y requieren experiencia en una amplia variedad de campos, por ejemplo en los aspectos económicos del negocio del petróleo.
Al mismo tiempo, se necesitan mediadores generales, es decir, personas que puedan realizar el diseño de los procesos. En el mejor de los casos, mientras que las partes son responsables del contenido que se está discutiendo, el mediador será quien lleve las riendas del proceso. Por supuesto, cada dos por tres surgen nuevas situaciones y el proceso necesita ser rediseñado de nuevo. Así que sería más apropiado hablar de los diseños de los procesos, ¡con muchas “s”!
Después de tantos años de experiencia en mediación, ¿qué es lo que le motiva para seguir ejerciéndola?
Hottinger: Hay cinco o seis cosas que siempre están en la mente de un mediador, día y noche: ¿Qué queremos hacer? ¿A quién necesitamos? ¿Cómo vamos a hacerlo? ¿Cuándo? ¿Cómo se financiará? ¿Y cómo se va a supervisar?
¿Qué me motiva para continuar? El hecho de que siempre habrá una solución para cada conflicto. Nadie es totalmente bueno o totalmente malo. Las partes implicadas en un conflicto suelen tener los conocimientos necesarios para llegar a un acuerdo con el que poner fin a dicho conflicto, y también la voluntad.
Es muy importante ver si existen maneras de superar un conflicto… y casi siempre las hay.