Работа посредника при согласовании прекращения огня
В разгар конфликта первым шагом на пути к миру является прекращение боевых действий. Юлиан Томас Хоттингер – весьма опытный медиатор, работающий в швейцарском Федеральном департаменте иностранных дел. Он оказывал экспертно-техническую помощь в ходе мирных переговоров по урегулированию конфликтных ситуаций в таких странах, как Судан, Индонезия и Уганда. Георг Штайн – старший советник по вопросам посредничества Федерального департамента иностранных дел Швейцарии, специализирующийся на посредничестве в ходе переговоров о прекращении огня. 5 июля 2019 года они выступили в Вене на заседании действующей в ОБСЕ "Группы друзей посредничества". Ниже приводятся их ответы на вопросы о том, с какими особыми трудностями сталкивается посредник на переговорах по согласованию прекращения огня.
Чем отличается посредничество при согласовании прекращения огня от других задач по налаживанию мирной жизни?
Юлиан Хоттингер: Каждое соглашение о прекращения огня имеет свою специфику. Не существует какого‑то одного решения, подходящего во всех случаях. За период с 1948 года было подписано по меньшей мере 148 соглашений о прекращении огня, каждое из которых по своему уникально, и никогда переговоры по их выработке не бывают простыми. Что абсолютно необходимо – это политические договоренности. Нередко утверждается, что прекращение огня – предмет технического соглашения, и это действительно так. Однако главную роль играют политические договоренности, определяющие все остальное.
Потенциально конфликтным вопросом является терминология, и зачастую одни и те же термины толкуются сторонами по‑разному. Вы редко встретите документ о прекращении огня, непосредственно содержащий саму эту фразу – "прекращение огня". Одним из важнейших элементов такого соглашения является перечень терминов с четким, а порой даже чрезмерно четким определением их значений во избежание недоразумений. В таких случаях нет места для креативной двусмысленности.
Соглашение о прекращении огня не означает урегулирования конфликта и не является самодостаточным. Оно создает (генерирует) переговорное пространство для сторон. На переговоры по согласованию прекращения огня люди приходят еще не "остывшими" с поля боя. Им необходимо переключиться на иную логику и иные способы решения проблем. Поначалу между ними нет никакого доверия.
Что должно предшествовать тому моменту, когда стороны начнут разговаривать друг с другом?
Хоттингер: Подготовка начинается задолго до того, как мы садимся за стол, – с неофициальных контактов и челночных перемещений между сторонами, продолжающихся месяцами, а порой и годами. Прежде всего мы должны попытаться понять суть конфликта и завоевать доверие сторон. Нас могут попросить встретиться с разными людьми на периферии конфликтной ситуации, с представителями диаспоры, различными заинтересованными сторонами, и таким образом мы постепенно выходим на тех, кто непосредственно принимает решения. Важно уметь слушать, улавливая намеки на то, что достижимо. Иногда бывает так, что конфликт еще не созрел для обсуждения на переговорах, и в таком случае может быть важно прямо так и сказать.
Когда переговоры все же начинаются, чего Вы стараетесь достичь в первую очередь?
Хоттингер: Первейшая цель – достичь предварительного перемирия, "заморозить" ситуацию, создать относительно "нормальные" условия для начала переговоров. Ожидаемая "продолжительность жизни" такого соглашения невелика, 9–36 месяцев, и оно легко может быть нарушено. Его достижение сопряжено с трудными переговорами о том, как будет осуществляться разведение сил сторон, какие вооружения подлежат контролю и каким образом, об отводе войск и о порядке осуществления мониторинга и проверки всего этого.
На начальном этапе сообщения о сложившейся обстановке будут далеки от действительности, однако более реалистичное представление о ней можно получить благодаря использованию технических средств, таких как БПЛА, и на основании информации о характере ранений, получаемых участниками боевых действий. Продержится ли такое соглашение о прекращении огня или будет сорвано, зависит от доброй воли сторон. В отсутствие таковой вы, скорее всего, столкнетесь с циклически повторяющимися договоренностями о прекращении огня и их нарушениями, причем с каждым разом достичь нового соглашения будет все труднее.
Как перейти от первоначальной договоренности о прекращении огня к постоянно действующему соглашению?
Георг Штайн: На этапе постепенного претворения в жизнь предварительной договоренности о прекращении огня чрезвычайно важную роль играют согласованные в ее рамках мониторинг и проверка. Наблюдатели – это "глаза и уши" мониторинга на местах, сигнализирующие о всех происходящих инцидентах. Проверка же – это особая задача, заключающаяся в определении характера этих инцидентов и, если действительно имели место нарушения перемирия, в поиске решений, позволяющих не допустить их повторения в будущем. Этот переходный период служит цели повышения уверенности сторон друг в друге и принятия мер политического или экономического характера для укрепления доверия во благо всего общества. Для того чтобы постоянно действующее соглашение о прекращении огня имело шансы на успех, необходимо, чтобы гражданское население начало ощущать реальные перемены.
Итоговое соглашение о прекращении огня направлено на то, чтобы положить конец войне и обеспечить перевод сектора безопасности из режима военного времени в режим мирного времени. Такое соглашение должно содержать четкий график передислокации войск, определить порядок разоружения и демобилизации экс-комбатантов, сбора и уничтожения оружия (или, в зависимости от положений соглашения, возвращения его в войска), а также порядок осуществления мониторинга и проверки. Как правило, оно также включает положения, касающиеся более масштабных программ разоружения, демобилизации и реформирования сектора безопасности. Переговоры о прекращении огня зачастую ведутся параллельно с консультациями по таким вопросам, как демократический контроль над вооруженными силами, создание архитектуры безопасности мирного времени.
Играют ли какую‑либо роль в посредническом содействии прекращению огня вопросы, касающиеся правосудия?
Хоттингер: Вопрос о том, следует ли предлагать амнистию при посредническом содействии достижению перемирия, – один из ключевых обсуждавшихся нами вопросов, и мы пришли к определенному модус-вивенди: не может быть никакой всеобщей амнистии. Амнистия не имеет никакой ценности, если она не реализуема, а в большинстве случаев именно так и обстоит дело. И стороны, как правило, это сознают. Мы не стараемся заретушировать вопрос о правосудии, но очевидно, что обсуждаться он будет позднее.
С другой стороны, вопросы, касающиеся восстановления справедливости, связанные с усилиями по построению справедливого общества вполне могут сыграть важную роль в посреднической работе при согласовании прекращения огня. Зачастую бывает на удивление легко побудить стороны прийти к единому видению того, каким должно стать общество, скажем, через 20 лет. При этом задача состоит в том, чтобы они поняли, как, исходя из нынешней ситуации, они смогут постепенно, шаг за шагом, реализовать это свое видение будущего. Очень неплохо помочь этому процессу может придание ему более инклюзивного характера за счет подключения гражданского общества. Этого можно добиться разными способами, например, в рамках какого‑то параллельного консультационного процесса, который на каком‑то этапе сольется с основными переговорами.
Штайн: Вернусь к теме контроля за соблюдением соглашения о прекращении огня и решения проблем, связанных с его возможными нарушениями. Важно понимать, что речь идет не об отправлении правосудия и наказании виновных, а о том, что можно сделать для предотвращения аналогичных нарушений в будущем, чтобы мирный процесс мог двигаться дальше. Контроль за соблюдением соглашения – это возможность для взаимодействия сторон и для закладывания основ доверия. Решать эти задачи можно по‑разному: за счет усилий гражданского общества, сторон конфликта, третьей стороны или совместными усилиями обеих сторон и третьей стороны – вариант, который мы называем "трое в джипе".
А что вы можете сказать о стратегии взаимодействия со СМИ: насколько прозрачными должны быть действия медиаторов?
Хоттингер: Общение со СМИ, определяющее, как будут освещаться переговоры, это часть изначального процесса планирования работы посредников. Необходимо и чрезвычайно важно все это тщательно продумать и, кроме того, согласовать со сторонами. Как правило, общая позиция состоит в том, что главный медиатор в своем общении со СМИ выступает от имени всех участников процесса, в то время как сами стороны свободны излагать каждая свою позицию. Мы всегда работаем на основе т. н. правил Чэтем-Хаус: участники вправе рассказывать, что обсуждалось, но не кто что сказал. Разумеется, всегда будут сюрпризы, реагировать на которые необходимо сообразно ситуации. Поначалу следует ожидать утечек информации и иных проблем, однако по мере продвижения переговоров обстановка постепенно становится более спокойной.
Штайн: В процессе осуществления соглашения о прекращении огня чрезвычайно важны связи с общественностью. Особенно в тех районах, гражданское население которых непосредственно затронуто конфликтом. Люди должны знать, что происходит, и их надо ясно информировать о том, что разрешается делать сторонам, а что запрещено. Это – важная часть процесса нормализации.
Должен ли медиатор быть нейтрален по отношению к конфликту?
Хоттингер: Медиатор никогда не может быть нейтральным. И я, выступая в роли посредника, это четко обозначаю: я швейцарец, придерживаюсь определенных культурных и религиозных ценностей, принадлежу к определенной политической партии. В то же время я абсолютно беспристрастен и отношусь ко всем одинаково. У каждого медиатора есть присущие ему личные особенности, и иногда он может не подходить для какого‑то конкретного задания. Такое случается, и так бывало, в частности, со мной, что на личном уровне отношения просто не складываются. В таком случае надо это признать, произвести замену, и, возможно, другой посредник в этих обстоятельствах добьется хорошего результата. Здесь важно уважение: вы уважаете людей, и обычно они уважают вас.
Какую, на Ваш взгляд, роль могут играть женщины в посреднической работе по согласованию прекращения огня?
Хоттингер: Женщины нередко бывают весьма успешными медиаторами при согласовании прекращения огня. Они склонны выполнять посреднические функции иначе, нежели мужчины, и могут быть весьма полезны. Иногда они могут располагать именно тем опытом или навыками подхода к делу, которые необходимы в данном конкретном случае.
Женщин не хватает в посреднической работе. Следует напомнить, что женщины составляли 41 процент всех комбатантов в Колумбии. Кроме того, существует проблема социальной реинтеграции участников боевых действий, а для молодых женщин это особая проблема.
Как Вы смотрите на тенденцию к профессионализации посредничества?
Хоттингер: Посредничество – это всегда командная работа, в которой вам нужны люди с разным профессиональным опытом. В качестве главного переговорщика у вас может быть высокопоставленный политический деятель, обладающий большим весом, но от него нельзя ожидать вникания в мельчайшие детали посреднической работы. В наше время переговоры бывают чрезвычайно сложными и требуют опыта и знаний по широкому кругу специальных вопросов, например, по экономическим аспектам нефтяного бизнеса.
В то же время существует потребность в медиаторах-стратегах – людях, способных разработать схему организации всего процесса. В идеальном случае, в то время как стороны отвечают за обсуждение вопросов по существу, медиатор держит в своих руках нити управления процессом. Конечно же, всякий раз, когда ситуация меняется, необходимо менять и схему действий. Соответственно, правильней говорить не о схеме, а о схемах организации процесса.
После стольких лет посреднической работы, что Вас стимулирует к ее продолжению?
Хоттингер: Медиатор постоянно, денно и нощно, думает о пяти или шести вещах: чего мы хотим добиться? Кто нам нужен? Как мы это сделаем? Когда? Как обеспечить финансирование? Каким образом будет осуществляться наблюдение?
Вы спрашиваете, что меня мотивирует? То, что любой конфликт можно урегулировать. Нет абсолютно плохих или абсолютно хороших людей. Вовлеченные в конфликт стороны, как правило, обладают знаниями, необходимыми для заключения соглашения о его прекращении, а также волей к этому.
Чрезвычайно важно искать пути урегулирования конфликта – и почти всегда такие пути находятся.