Lectura recomendada: William H. Hill, autor de “No Place for Russia – European Security Institutions since 1989” (No hay sitio para Rusia: Las instituciones europeas de seguridad desde 1989)
¿Cómo ha podido ocurrir que Europa, que al término de la Guerra Fría se felicitaba por encontrarse completa, en libertad y en paz, haya acabado tres décadas después con sus relaciones afectadas por la desconfianza y la hostilidad abierta? En su nuevo libro “No Place for Russia – European Security Institutions since 1989”, William Hill explica que se trata de una situación que nadie había deseado, y es el resultado de una serie de decisiones adoptadas por motivos que a menudo cabe comprender por sí mismas, pero que en conjunto han llevado a una parálisis.
Woodrow Wilson Center Press/Columbia University Press, 2018
(imagen de la portada del libro: cortesía del autor)
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A lo largo de más de 400 páginas, Hill, un profesor de Historia que estudió en la Universidad de Leningrado al mismo tiempo que Putin y un veterano diplomático estadounidense que fue funcionario de la OSCE (ha sido en dos ocasiones Jefe de la Misión en Moldova), hace un recorrido de la historia de las relaciones vinculadas entre sí de la OTAN, la UE y la OSCE, instituciones europeas de seguridad, desde 1989 hasta el inicio del conflicto en Ucrania en 2014, cuando, según expone, puede afirmarse que la época posterior a la Guerra Fría llegó a su fin.
En esta entrevista, Hill habla de su libro y reflexiona sobre la OSCE, las posibilidades latentes de las que estaba dotada pero que se le impidió desarrollar plenamente (al menos hasta la fecha).
¿Por qué decidió ponerle a su libro el título “No Place for Russia” (No hay sitio para Rusia)?
William Hill: El título “No Place for Russia” se puede entender de muchas maneras diferentes, y por eso me gustó. Se puede enfocar como una orden o como una instrucción: Rusia no debería estar aquí. O bien se puede entender como un comentario, o como una constatación del resultado.
Según mi enfoque, lo hemos intentado pero el desenlace ha sido un sistema en Europa en el que no hay sitio para Rusia. Creo que no es el resultado que nos habíamos propuesto, ni tampoco es el resultado que los Estados Unidos, nuestros aliados occidentales o Rusia deseaban. En la década de 1990, y, de hecho, hasta la guerra en Georgia en 2008, en general había una colaboración y cooperábamos estrechamente en muchos asuntos. Sin embargo, hemos tomado decisiones sobre varias cuestiones por motivos diversos, y el resultado final ha sido que Rusia ha quedado excluida, aislada y al margen de algunas de las instituciones más importantes en el orden de la seguridad europea.
¿Cuáles fueron algunas de esas decisiones?
Hill: La UE afirmó, muy al principio, que Rusia no puede ser miembro de la UE porque es demasiado grande y demasiado distinta, y en vez de eso, se decidió que la UE desarrollaría una relación especial con Rusia. Esto funcionó mejor, quizá, cuando la mitad de Europa pertenecía a la UE y la otra mitad no pertenecía a ella. Pero cuando la UE pasó a tener bastante más de 20 países, y Rusia se encontró sola, se produjo un desequilibrio patente.
La OTAN es más ambigua puesto que, en muchas ocasiones, Rusia (tanto Yeltsin como, en ocasiones, Putin) mencionó que podría convertirse en miembro de la OTAN aunque, por diversos motivos, no lo hizo: nunca presentó una solicitud de adhesión. Al decidir que la OTAN se ampliaría, las naciones occidentales también intentaron desarrollar una relación especial con Rusia. Sin embargo, al menos según el enfoque estadounidense (participé en las deliberaciones y las negociaciones subsiguientes con Rusia acerca de la primera ampliación de la OTAN), se decidió inequívocamente que, aunque hubiera intereses importantes involucrados en las relaciones con Rusia, también teníamos intereses importantes en que la transición de Europa central tuviera éxito. Y llegamos a la conclusión de que antepondríamos a Europa central. Esa fue una de dichas decisiones: era comprensible, en general funcionó bastante bien para Europa central, y durante un tiempo también funcionó para Rusia, pero al final colocó a la OTAN en una vía que dejaba fuera a Rusia.
En 2004 y 2005 empezaron a oírse quejas de Rusia, no porque la OTAN se encontrara junto a sus fronteras o porque la OTAN fuera un peligro. Los rusos se quejaban (en las reuniones en la OSCE en aquella época y en publicaciones rusas importantes) de que se los estaba excluyendo. Un autor ruso lo formuló así: la arquitectura de seguridad occidental es como un club. Nos permitís entrar en el club y sentarnos en la sala, pero no nos dejáis sentarnos en la barra del bar y adquirir consumiciones. No podemos intervenir en las decisiones importantes.
Esto queda de manifiesto sobre todo en sus críticas ante el reconocimiento de Kosovo en 2008. Entonces, Occidente (la UE y los Estados Unidos) decidieron, básicamente de modo unilateral, que era necesario reconocer a Kosovo para evitar la desestabilización, dejando a Rusia fuera, aunque había participado en la resolución 1244 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas sobre el fin de la guerra con Serbia. Y Rusia se opuso.
¿Está afirmando que fue por falta de visión de futuro?
Hill: Desde un enfoque retrospectivo, sí. Fue contraproducente. Aquellas personas en Occidente que tomaron esa decisión estudiaron las repercusiones para Kosovo y Serbia, pero no tuvieron en cuenta las circunstancias más amplias. Probablemente lo justificaron argumentando que Rusia iba a protestar, pero al final lo superaría. Pero cada vez fue más difícil para Rusia superar este tipo de cuestiones. Desde luego, para Putin la intervención de la OTAN en Libia en 2011 fue la gota que colmó el vaso. La OTAN tomó una resolución del Consejo de Seguridad que, básicamente, servía para proteger a la población en Bengazi, y la utilizó para un ataque que desembocó en el derrocamiento de Gadafi. En las declaraciones públicas subsiguientes, y a lo largo de los años, Putin ha transmitido básicamente este mensaje a Occidente: ¿os dais cuenta de lo que habéis hecho? Lo explico en términos muy simplificados, pero según Putin eso es lo que Occidente siempre ha hecho. Según el enfoque occidental estaba afrontando problemas de seguridad importantes y trataba de darles solución, y Rusia estaba bloqueando esa solución.
Por otro lado estaba la evolución de la situación interna en Rusia, su repliegue de la apertura y la competitividad de la primera década después de la Guerra Fría; fue una decepción para muchos rusos, y también para muchos occidentales. El segundo elemento (y creo que es el principal problema que tenían los europeos y los estadounidenses con Rusia) fue que Rusia nunca llegó a tratar a las antiguas repúblicas soviéticas como Estados independientes y plenamente soberanos. Esto no fue un obstáculo importante en las relaciones iniciales de Rusia, ya fuera con Europa o con los Estados Unidos, porque ninguno de ellos interactuaba tanto con dichos países como sí sucedió más adelante, después de la ampliación de la UE y de la OTAN.
Parece que se trata de una diferencia insalvable.
Hill: Es difícil llegar a una situación de compromiso: o se es independiente, o no. Si uno tiene un “droit de regard” (derecho de control) que se remonta al siglo XIX sobre sus vecinos, entonces estos no son plenamente soberanos, y ese era un motivo de queja. Ese ha sido el problema y el rumbo que ha adoptado Rusia de manera prácticamente sistemática, y que los aboca al conflicto tanto con sus vecinos como con Europa ampliada y Norteamérica, que están intentando entablar relaciones con ellos tratándolos como países libres. Ese es el meollo del conflicto actual en Ucrania, y de los problemas separatistas y las negociaciones en curso en Georgia y en Moldova.
Hemos pasado paulatinamente de una relación que mayoritariamente se basaba en la cooperación en la década de los noventa a una relación hostil y competitiva, por no decir de conflicto abierto, después de 2014, y no se puede decir que haya habido una sola causa. No ha habido ningún momento en el que Occidente, los Estados Unidos, la UE, países importantes europeos o Rusia hayan dicho: esto es lo que queremos, deseamos tener una relación de este tipo, o una relación como esta es inevitable.
¿Acaso la OSCE no habría sido el foro para resolver esas cuestiones?
Hill: Gorbachov albergaba un sueño para la CSCE, y por desgracia muchos europeos y muchos estadounidenses no lo compartían, así que nunca se convirtió en lo que él, y algunos de sus seguidores rusos, esperaban que podría llegar a ser.
La CSCE y el proceso de Helsinki fueron una manera de que la Europa occidental unida y Norteamérica pudieran impulsar un cambio positivo en el bloque soviético. Al llegar el año 1989, creíamos que sería efectivo. Llegamos a la Carta de París y a la declaración fundamental de valores, y al inicio de la institucionalización de la CSCE, que pasó a ser la OSCE, pero a partir de ahí nuestra visión del futuro tomó derroteros divergentes.
Gorbachov creía claramente que la CSCE se convertiría en unas Naciones Unidas europeas, y que Rusia sería miembro de un Consejo de Seguridad Europeo. Eso es lo que Rusia propuso en más de una ocasión. No estoy seguro de que a muchos europeos les hubiera gustado, porque habría funcionado como las Naciones Unidas, donde la Asamblea General toma decisiones pero nadie le hace caso. Supongo que si Rusia hubiera obtenido lo que deseaba, eso es lo que habría sucedido al final: quizá habría sido distinto, pero faltó alguien que presentara una visión.
Tanto los Estados Unidos como la UE siempre han tenido una relación ambigua con la OSCE. La OSCE ha rivalizado con cada uno de ellos de diferentes maneras. Con la firma del Tratado de Maastricht, una Europa más amplia y profunda se convirtió en el principal interés de los que estaban en la UE o aspiraban a entrar en ella. La dimensión económica de la OSCE, la “segunda cesta”, que siempre se había quedado corta, se consideraba un rival directo de la UE, por lo que nunca la dejarían crecer.
En lo que respecta a los Estados Unidos, la rivalidad estaba relacionada con la “cesta de seguridad”, y hubo un verdadero debate en ese país (me consta porque estuve presente en la oficina encargada de redactar los documentos correspondientes en 1991 y 1992) sobre la cuestión de la permanencia en Europa. Teniendo en cuenta las lecciones aprendidas de la historia, los Estados Unidos decidieron que debían permanecer en Europa porque su futuro estaba demasiado ligado al nuestro. Y el vehículo para que Estados Unidos permaneciera en Europa era la OTAN. Esa organización era muy eficaz, un instrumento listo para ser utilizado. Era mucho más eficaz que la OSCE.
La OSCE se involucró en la antigua Yugoslavia cuando establecimos in situ las misiones sobre el terreno. Y en 1992, los Estados participantes asignaron a la OSCE la función de mantenimiento de la paz. Pero la OSCE no tenía ninguna oficina, ninguna capacidad para llevarlo a cabo. La OTAN sí la tenía.
¿Participó en el desarrollo de las primeras misiones de la OSCE sobre el terreno?
Hill: Como director estadounidense de la CSCE, fui yo mismo quien redactó la propuesta para establecer la primera misión sobre el terreno de larga duración. La CSCE había acordado misiones de buenos oficios, primero en la reunión de Viena en 1989 y después en el Documento de Moscú en 1991. Estábamos buscando en Washington la manera de poder ayudar en las guerras y evitar que estas se extendieran, y se me ocurrió que podíamos enviar misiones de buenos oficios. Excepto que en los documentos existentes de la CSCE se pretendía que fueran visitas de corta duración. Así que propuse lo siguiente: “¿Y si seguimos enviando gente y manteniéndola allí todo el tiempo?”. Llevamos esta idea a la reunión preparatoria de Helsinki previa a la Cumbre de Helsinki de 1992, y me sorprendió enormemente que los europeos la tomaran y la adoptaran de inmediato. Tenían una misión lista para ir a Kosovo casi de inmediato, lo cual fue algo extraordinario. Era una idea cuyo momento había llegado.
De esa manera la OSCE obtuvo sus misiones sobre el terreno. Pero los Estados Unidos fueron muy reacios a enviar fuerzas militares sobre las que no tenían el mando. Y por eso acudimos a la OTAN. Pero la OTAN también es una organización política.
Entonces, ¿las cuestiones políticas se debatieron en la OTAN y no en el seno de la OSCE?
Hill: En la OSCE, se actuaba por lo general de la siguiente manera: la UE desarrollaba una posición en su grupo y después la OTAN se reunía en su propio grupo, donde los Estados Unidos obtenían una combinación de los puntos de la UE y de lo que nosotros queríamos. De esa manera la OTAN acudía a la OSCE con una posición ya formada. Era muy difícil para un país como Rusia o cualquier otro que no estuviera en la OTAN o en la UE tener voz en esas importantes cuestiones.
Los rusos empezaron a quejarse de que los Estados Unidos no planteaban en la OSCE las cuestiones de seguridad más importantes. Y tenían razón. Si las debatíamos con los rusos, lo hacíamos bilateralmente o en el Consejo OTAN-Rusia. Es un problema que se refuerza a sí mismo porque entonces los rusos tampoco llevan las cuestiones importantes a la OSCE. Dicen que no tiene sentido, solo te denunciaremos allí, pero luego iremos a hablar contigo bilateralmente donde tendremos las verdaderas conversaciones. Por lo tanto, la OSCE rara vez se convirtió en el foro en el que se podía celebrar un debate.
¿Considera que la OSCE puede ser un verdadero foro multilateral?
Hill: Dediqué buena parte de mi carrera a la OSCE y siempre esperé que hiciera cosas importantes. Y en algunos aspectos, sí lo ha hecho. Se ha convertido en una organización necesaria, y en mi opinión gana sobre todo importancia, lamentablemente, cuando las relaciones se deterioran mucho. No existe otro lugar donde nos sentemos todos en condiciones de igualdad. Y cuando necesitas esto, ahí es donde tienes que ir.
No hay otra organización, por ejemplo, que pudiera haber enviado la Misión Especial de Observación a Ucrania o la Misión de Observadores en la frontera entre Ucrania y Rusia. El único lugar en el que se podría haber llegado a un acuerdo al respecto y el único marco en el que se pueden mantener conversaciones sobre un acuerdo en Donbass es en el seno de la OSCE, donde todos son miembros y todos son iguales.
Lo triste es que en lugar de ser la primera opción, se ha convertido en el mínimo común denominador y en la institución de último recurso.
Cuando la observo en este momento, creo que iniciativas como el Diálogo Estructurado prometen devolver a la OSCE una importante función de contribución, pudiendo celebrar importantes debates sobre cuestiones que no se dejan de lado porque la OTAN y la UE hayan mostrado falta de interés o no hayan conseguido resolverlas. Ya veremos. Es una iniciativa bienvenida.
¿Cuál es el camino a seguir?
Hill: Dado el deterioro de la estructura posterior a la Guerra Fría que construimos de 1986 a 1992 y las consecuencias de lo sucedido a partir de 2014, es realmente necesario que empecemos a trabajar en algún tipo de normas que guíen nuestras relaciones para los próximos años en lo que sea que elijamos en última instancia para denominar a la época en que vivimos actualmente. Ha dejado de ser la época posterior a la Guerra Fría.
Vamos a ser menos injerentes en algunas cosas y tenemos que concentrarnos en cuestiones importantes como el control de las armas y los materiales nucleares. Hay nuevas tecnologías importantes que debemos tener en cuenta, las nuevas armas convencionales. Todo el ámbito del ciberespacio, Internet, las redes sociales, donde básicamente no tenemos normas y nos estamos dando cuenta ahora de que nadie quiere la ley de la jungla. Ese es uno de los problemas en los que la forma en que se resuelva esto va a tener un efecto sumamente importante en los próximos dos o tres decenios.
En el último capítulo de mi libro hablo de cómo lo que se hizo después de la Guerra Fría, la integración de Europa en la UE y la OTAN, fue en muchos aspectos un gran éxito, en términos de viajes, circulación de mercancías, prácticas comunes, la forma en que se mezclan las personas.
Lamentablemente, el gran fracaso fue que al final Rusia ha quedado al margen y nos dimos cuenta que no hay sitio para ella. Y esto, dada la importancia de Rusia, incluso antes de considerar la estima importante en la que se tiene a sí misma, es algo que no era sostenible.
A medida que construimos la próxima era, aunque haya aspectos de Rusia que no nos gusten, vamos a tener que encontrar una manera de lidiar con ellos, de incluir a Rusia lo suficiente como para que sienta que le corresponde un lugar en el sistema.