Рекомендуем почитать Интервью с Уильямом Хиллом, автором монографии "No place for Russia – European Security Institutions since 1989" (Европейские институты безопасности в период после 1989 года – в отсутствие России)
Как получилось, что в Европе, которую по окончании холодной войны оптимистически называли единой, свободной и мирной, 30 годами позже возобладали отношения, омраченные недоверием и открытой враждебностью? В своей новой книге "No place for Russia – European Security Institutions since 1989" Уильям Хилл утверждает, что сложившееся положение является результатом не целенаправленных действий, а решений, которые принимались по причинам, по отдельности понятным, но в совокупности приведшим нас в тупик.
Издательство Центра им. Вудро Вильсона/издательство Колумбийского университета, 2018 г. (фотография обложки книги любезно предоставлена автором)
Learn more
В своей книге объемом в 400 с лишним страниц У. Хилл, профессор истории, который учился в Ленинградском университете в те же годы, что и Путин, и долгое работал на американской дипломатической службе и в ОБСЕ (он дважды возглавлял Миссию ОБСЕ в Молдове), прослеживает историю взаимоотношений между европейскими организациями по безопасности: НАТО, ЕС и ОБСЕ, – с 1989 года до начала украинского конфликта в 2014 году, когда, по его словам, эпоха после холодной войны, можно сказать, завершилась.
В своем интервью он рассказывает о своей книге и размышляет об ОБСЕ и о том потенциале, которым она была наделена, но который ей не удалось, по крайней мере до настоящего времени, полностью задействовать.
Как вы прокомментируете выбор названия вашей книги – "В отсутствие России"?
Уильям Хилл. Это название – "В отсутствие России" – можно понимать по‑разному, почему оно мне и нравится. Его можно понимать как предписание или инструкцию, то есть что России здесь не место. С другой стороны, это можно понимать как комментарий, а с третьей – как констатацию факта. Я же понимаю это так, что мы предпринимали попытки, но в конечном счете пришли в Европе к такой системе, где России нет места. И, на мой взгляд, расчета на такой результат не было, т. е. ни США, ни наши западные союзники, ни Россия такого результата не желали. В 1990‑е годы, а фактически до войны в Грузии в 2008 году, мы в принципе сотрудничали, тесно взаимодействовали по многим направлениям, но решения по многим вопросам принимались нами по различным соображениям, и закончилось дело тем, что Россия была исключена, изолирована и осталась в стороне от некоторых важнейших институтов, занимающихся поддержанием европейской безопасности.
В чем заключались эти некоторые решения?
У. Хилл. С самого начала ЕС однозначно заявил, что Россия не может стать членом этого союза, поскольку она слишком велика и слишком непохожа на страны ЕС; вместо этого было принято решение, что ЕС будет выстраивать особые отношения с Россией. Это работало неплохо, когда где‑то половина Европы была в составе ЕС, а другая половина – вне его. Но когда в ЕС вошли значительно более 20 государств, а Россия осталась одна, возник явный дисбаланс.
С НАТО ситуация менее однозначна, поскольку неоднократно Россия – и Ельцин, и порою Путин – вела речь о вступлении России в НАТО, но по различным причинам этого не произошло: Россия так и не обратилась с ходатайством о вступлении. Принимая решение о расширении НАТО, западные государства пытались одновременно наладить особые отношения с Россией. Но, по меньшей мере с точки зрения США (а я участвовал в проработке этого вопроса в США, а затем в переговорах с Россией о первом расширении НАТО), решение со всей очевидностью сводилось к тому, что при всей серьезной заинтересованности в развитии отношений с Россией мы были не меньше заинтересованы в обеспечении успешного переходного процесса в Центральной Европе. Соответственно, мы пришли к выводу о том, что на первое место будет поставлена Центральная Европа. К этому сводилось одно из таких решений: оно было понятным; оно в целом оказалось довольно неплохим для Центральной Европы; на какое-то время оно было неплохо воспринято Россией; но все закончилось тем, что НАТО пошла по пути, который оставлял Россию в стороне.
К 2004/2005 году от русских стали поступать жалобы, причем не на то, что НАТО оказалась у их границ или что от НАТО исходит опасность. На совещаниях ОБСЕ того времени и во влиятельных публикациях русские жаловались на то, что их оставили в стороне. Один из российских авторов сформулировал это следующим образом: западная архитектура безопасности – это своего рода клуб. Вы позволяете нам зайти в клуб и посидеть в зале, но не позволяете нам сесть за барную стойку и купить себе напитки. Мы лишены возможности принимать участие в принятии важных решений.
Это особенно четко просматривается в их критике принятого в 2008 году решения о признании Косово, когда Запад – ЕС и США – практически в одностороннем порядке принял решение о необходимости признания Косово, с тем чтобы избежать дестабилизации положения, а Россия, которая участвовала в выработке резолюции 1244 СБ ООН о прекращении войны с Сербией, была просто оставлена на обочине. И русские стали возражать.
Вы хотите сказать, что это было недальновидным?
У. Хилл. В ретроспективе так и оказалось. Это было решение, которое принесло результаты, обратные желаемым. Те на Западе, кем в конечном счете это решение было принято, сфокусировали внимание на последствиях для Косово и Сербии, но упустили из виду более широкую картину. По всей вероятности, они оправдывали это решение такими рационалистическими аргументами, как то, что Россия будет против, но в итоге примирится с этим. Но русским становилось все сложнее "проглатывать" подобные вещи. Последней каплей для Путина, вне всяких сомнений, стала интервенция НАТО в Ливии в 2011 году. НАТО, воспользовавшись резолюцией Совета Безопасности, которая была предназначена в принципе для защиты населения Бенгази, совершила нападение, которое завершилось устранением Каддафи. В своих публичных заявлениях, прозвучавших после этих событий и в последующие годы, Путин фактически говорил Западу: вот видите, что вы сделали? Я, конечно, упрощаю, но, по мнению Путина, Запад всегда вел себя так. Западу же ситуация представлялась следующим образом: Запад занимается важными проблемами безопасности и ищет пути их решения, а русские такие решения блокируют.
С другой стороны, внутри России события развивались в направлении отхода от открытости и состязательности, характерных для первого десятилетия после окончания холодной войны. Это вызывало разочарование у многих россиян, как и у многих западников. Второй, и, на мой взгляд, самой крупной, проблемой, где у европейцев и американцев имеются претензии к России, является нежелание России относиться к бывшим советским республикам как в полной мере независимым и суверенным государствам. Поначалу эта проблема не была столь крупным препятствием в отношениях России с Европой или США, поскольку на тот момент никто из них не был столь же глубоко вовлечен в дела этих стран, как на этапе после расширения ЕС и НАТО.
Похоже, что эти расхождения непреодолимы.
У. Хилл. Найти компромисс трудно. Вы либо независимы, либо нет. Если у вас, как в XIX веке, есть право контроля над вашими соседями, то их нельзя назвать полностью суверенными, и именно на это они и жаловались. В этом заключается проблема и направление, по которому русские движутся довольно последовательно, и именно по этой причине они вступают в конфликт как со своими соседями, так и с более широким сообществом Европы и Северной Америки, которое пытается наладить с ними отношения и обращаться с ними как со свободными странами. Это является центральным моментом нынешнего конфликта на Украине, а также текущих проблем и переговоров, связанных с сепаратизмом, в Грузии и Молдове.
Вот так постепенно обозначился переход от отношений, которые в 1990‑х годах были построены в целом на сотрудничестве, к отношениям, которые после 2014 года характеризуются враждебностью и соперничеством, если не прямым конфликтом, причем причин для этого немало. Никогда не было так, чтобы кто‑то – Запад, США, ЕС, важные европейские страны или Россия – говорили: мы хотим этого, мы хотим вот таких отношений или такие вот отношения неизбежны.
Разве ОБСЕ не предназначена служить площадкой для урегулирования подобных проблем?
У. Хилл. У Горбачева был свой идеал СБСЕ, но, к сожалению, многие из европейцев и многие из американцев просто не разделяли этот идеал, и потому, вопреки надеждам Горбачева и некоторых из его российских последователей, он так и не был претворен в жизнь.
СБСЕ и Хельсинкский процесс представляли собой предпринятую совместно Западной Европой и Северной Америкой попыткой добиться позитивных перемен в советском блоке. С наступлением 1989 года мы сочли, что эта попытка оказалась успешной. Появилась Парижская хартия, были заложены основополагающие ценности и начат процесс институционализации СБСЕ, которое превратилось в ОБСЕ, но на этом наши представления о том, каковым должно быть будущее, разошлись.
Горбачев, вне всяких сомнений, полагал, что СБСЕ станет европейской ООН, а Россия войдет в состав европейского "совета безопасности". Русские неоднократно выступали с такой идеей. Я не уверен, что эта идея сильно импонировала бы многим европейцам, поскольку это было бы похоже на ООН, где Генеральная Ассамблея принимает решения, к которым никто не прислушивается. Мне представляется, что, если бы русские добились того, чего хотели, все бы так и закончилось; возможно, все обернулось бы и по-иному, но идей ни у кого не было.
Отношения и США, и ЕС с ОБСЕ всегда были неоднозначными. ОБСЕ для каждого из них была так или иначе соперничающей структурой. С подписанием Маастрихтского договора те, кто либо входили в ЕС, либо стремились вступить в него, были заинтересованы в первую очередь в расширении и углублении Европы. Экономическое измерение ОБСЕ, так называемая вторая корзина, которое всегда было в загоне, рассматривалось в качестве прямого соперника ЕС, и потому ему никогда не давали хода.
Что касается США, то там шли споры по поводу "корзины безопасности"; в стране развернулась жаркая дискуссия (мне это известно, поскольку в 1991 и 1992 годах я работал в подразделении, где составлялись документы по этому вопросу) о том, сохранять ли присутствие в Европе. Извлекая уроки из прошлой истории, США решили, что оставаться в Европе необходимо, поскольку будущее Европы слишком тесно связано с нашим собственным. А механизмом для сохранения американского присутствия в Европе была НАТО. НАТО была весьма эффективным механизмом, инструментом, готовым к использованию. Она была гораздо более эффективным инструментом, чем ОБСЕ.
ОБСЕ была вовлечена в ситуацию в бывшей Югославии, где нами были сформированы полевые миссии на местах. А в 1992 году государства-участники наделили ОБСЕ миротворческим потенциалом. Но в отличие от НАТО ОБСЕ не обладала для этого ни организационной структурой, ни необходимыми средствами.
Вы были вовлечены в работу по формированию первых полевых миссий ОБСЕ?
У. Хилл. В качестве директора, занимавшегося в США делами СБСЕ, я был одним из тех, кто подготовил предложение, касавшееся первой долгосрочной полевой миссии. Участники СБСЕ договорились о направлении миссий добрых услуг – сначала на Венском совещании 1989 года, а затем в Московском документе 1991 года. В Вашингтоне мы задумывались над тем, как мы могли бы содействовать прекращению войн и препятствовать их расширению, и мне пришло в голову, что мы могли бы направлять миссии добрых услуг. Однако в существующих документах СБСЕ предполагалось, что это будут краткосрочные посещения. Поэтому я сказал: "А что если мы будем и далее направлять людей и держать их на местах на постоянной основе?". Мы подняли этот вопрос на Подготовительной встрече в Хельсинки, предварявшей Хельсинкскую встречу на высшем уровне 1992 года, и я был крайне удивлен, что европейцы согласились с этой идеей и сразу же приняли это предложение. Почти немедленно была сформирована миссия, готовая направиться в Косово, и это было замечательно. Это была идея, время которой пришло. Соответственно, ОБСЕ обзавелась полевыми миссиями. Но США очень не хотелось направлять военные контингенты не под своим командованием. И именно поэтому мы обратились к НАТО. Но НАТО является также и политической организацией.
Значит, политические вопросы обсуждались в НАТО, а не в ОБСЕ?
У. Хилл. В ОБСЕ все, как правило, происходило так: ЕС разрабатывал ту или иную позицию на своих совещаниях, после чего проводилось совещание членов НАТО, где США выходили на позицию, сочетавшую задачи ЕС с тем, что требовалось нам. Затем НАТО выходила в ОБСЕ с уже затвержденной позицией. Любой стране вроде России или не являвшейся членом НАТО или ЕС было крайне трудно добиться, чтобы ее голос по этим важным вопросам был услышан. Русские стали жаловаться на то, что США не поднимают в ОБСЕ наиболее важные проблемы безопасности. И они были правы. Если мы обсуждали их с русскими, то делали это либо на двусторонней основе, либо в Совете НАТО-Россия. Эта проблема самоусложняется, поскольку русские, со своей стороны, тоже не поднимают в ОБСЕ важных тем. Они говорят, что это бессмысленно, что мы просто выступим там с вашим осуждением, а затем перейдем на двусторонний уровень, где и начнутся настоящие переговоры. Поэтому ОБСЕ редко бывала форумом, где можно было наладить дебаты.
Считаете ли Вы, что ОБСЕ может стать подлинным многосторонним форумом?
У. Хилл. Значительная часть моей карьера связана с ОБСЕ, и я всегда надеялся, что она будет заниматься важными вопросами. В каком‑то смысле так и произошло. Такая необходимость возникала (на мой взгляд, к сожалению), главным образом когда отношения сильно ухудшались, и именно тогда потребность в этом ощущалась особенно остро. Нет другой площадки, где все мы встречались бы на равных, и поэтому, когда в этом возникает необходимость, приходится обращаться туда.
Нет другой организации, которая, например, смогла бы сформировать Специальную мониторинговую миссию на Украине или Наблюдательную миссию на границе между Украиной и Россией. Только в рамках ОБСЕ, где состоим все мы и всем мы равны, можно было договориться об этим мерах, и только эта организация служит механизмом, где можно вести переговоры об урегулировании в Донбассе.
Печально то, что она стала не тем местом, куда обращаются в первую очередь, а своего рода самым малым общим знаменателем, институтом, используемым лишь в крайнем случае.
Глядя на нынешнюю ОБСЕ, могу сказать, что такие инициативы, как структурированный диалог, дают надежду на воссоздание способности ОБСЕ вносить весомый вклад, на превращение ее в площадку, где можно вести важные дискуссии по проблемам, которые до сих пор сохраняются не просто потому, что НАТО и ЕС либо не проявили к ним интереса, либо не смогли их решить. Посмотрим. Будущее покажет. Это позитивная инициатива.
Каково направление дальнейших действий?
У. Хилл. Учитывая ослабление сложившейся после холодной войны структуры, которая была построена нами с 1986 по 1992 год, и последствия случившегося в период после 2014 года, нам реально необходимо приступить к выработке своего рода дорожных правил, которыми мы будем руководствоваться в наших отношениях в предстоящие годы, как бы мы ни решили в конечном счете обозначить ту эпоху, в которой мы живем в настоящее время. Но это уже не эпоха после холодной войны.
Нам предстоит менее глубоко влезать в некоторые вещи, сосредотачивая внимание на таких важных вопросах, как контроль над ядерными вооружениями и материалами. Существуют важные новые технологии, которые следует иметь в виду, новые обычные вооружения. Существует огромное киберпространство, сфера интернета, социальных сетей: там фактически нет никаких правил, и сейчас выясняется, что никто не хочет, чтобы там царил закон джунглей. Это одна из проблем, результаты решения которых окажут крайне существенное воздействие на то, какой будет жизнь в ближайшие два-три десятилетия.
В последней главе своей книги я рассуждаю о том, почему достигнутое после окончания холодной войны, интеграцию европейских стран в ЕС и НАТО можно во многих отношениях считать колоссальным успехом – в плане передвижения людей, товаров, их общения, внедрения единых практик.
К сожалению, отдельным крупным провалом стало то, что Россия в конечном счете была оставлена за бортом и обнаружила, что нужды в ней нет. А учитывая степень важности России, даже если оставить в стороне ее собственные немалые амбиции, такой подход просто несостоятелен.
Открывая новую историческую эпоху, нам придется – даже при том, что нам в России не все нравится, – найти пути преодоления этой проблемы и вовлечения России настолько глубоко, чтобы создаваемая система не воспринималась ею как чужая.