¿Hacia una economía nueva y sostenible?
El uso del trabajo forzoso cada vez prevalece más en la producción de los bienes y servicios que los Gobiernos y las empresas ofrecen periódicamente. La adquisición indiscriminada puede alimentar por inadvertencia la trata de personas y el trabajo forzoso. Este hecho fue sumamente demostrado por un caso que recibió amplia difusión sobre el trabajo forzoso en las actividades de Top Glove, un fabricante mundial de guantes que vendió miles de millones de unidades a Gobiernos durante la pandemia: apresurados por responder a una crisis de salud pública, los Gobiernos estaban financiando involuntariamente el trabajo forzoso.
Uno de los métodos más eficaces para desbaratar y prevenir la trata de personas con fines de trabajo forzoso consiste en eliminar el mercado de bienes o servicios producidos por personas objeto de la trata mediante el fomento de las compras informadas y éticas. El concepto es sencillo: para poner fin al trabajo forzoso, debemos dejar de pagar por él. Con miras a llevar este concepto a la práctica, los Gobiernos han estado aprobando cada vez más leyes para prevenir la trata de personas en las cadenas de suministro.
Las últimas iniciativas legislativas para luchar contra la trata de personas en las cadenas de suministro están adquiriendo un carácter más asertivo, dejando atrás los principios y normas no vinculantes para dar paso a las leyes imperativas. Si bien las iniciativas voluntarias siguen desempeñando una importante función en la definición de normativas destinadas a orientar la conducta de las empresas y el sector público, la aparición de instrumentos jurídicos vinculantes está cambiando rápidamente este panorama normativo mundial. En términos generales, las leyes contra la trata de personas en las cadenas de suministro pueden clasificarse en cinco grupos: 1) las prohibiciones de importación, 2) las leyes relativas a la presentación de informes, 3) las leyes relativas a la divulgación de información, 4) las leyes en materia de diligencia debida y (5) las leyes en materia de diligencia debida “más estrictas”.
El primer grupo (las prohibiciones de importación) abarca las leyes por las que se establecen restricciones al comercio de bienes fabricados mediante formas de trabajo prohibidas. Estados Unidos (artículo 307 de la Ley de Aranceles de 1930) y Canadá tienen leyes y reglamentos que prohíben la importación de mercancías que sean total o parcialmente fruto de la minería, producción o fabricación en que medie el trabajo forzoso. Las autoridades encargadas de la protección de fronteras pueden emitir órdenes para detener los envíos de mercancías importadas que se sospeche que contravienen la ley, y pueden incautar y decomisar los bienes. Se pueden imponer multas aunque raras veces se han utilizado hasta la fecha. En Estados Unidos, para liberar los bienes retenidos, los importadores deben presentar pruebas de que la mercancía no fue producida con trabajo forzoso. Según las estadísticas publicadas por las autoridades aduaneras y fronterizas estadounidenses, se han retenido envíos procedentes de al menos 12 países en puertos de los Estados Unidos en virtud de la ley.
Las leyes relativas a la presentación de informes suelen exigir a las empresas que publiquen una declaración correspondiente a cada período de referencia acerca de las medidas adoptadas para prevenir y remediar ciertos tipos de abusos de los derechos humanos en sus actividades directas y en sus cadenas de suministro. La disposición relativa a la Transparencia en las Cadenas de Suministro (artículo 54) de la Ley sobre la Esclavitud Moderna de 2015 de Reino Unido exige a las empresas a que se refiere dicha ley que preparen y publiquen una declaración anual sobre las iniciativas emprendidas para evaluar los riesgos de esclavitud moderna en sus actividades y hacer frente a dichos riesgos. La Ley sobre la Esclavitud Moderna de 2018 de Australia establece obligaciones similares en materia de presentación de informes, pero prevé requisitos más detallados y obligatorios sobre el contenido y la estructura de las declaraciones. Tanto el Gobierno de Reino Unido como el de Australia han creado repositorios centrales para que el público consulte y compare con mayor facilidad las declaraciones presentadas por las empresas. A nivel de la UE, la Directiva sobre la Divulgación de Información No Financiera (Directiva 2014/95) exige a las empresas que tengan al menos 500 empleados que preparen una declaración con información acerca de las políticas y procesos de diligencia debida que han adoptado para hacer frente a los riesgos relativos al medio ambiente, los derechos humanos, los derechos laborales y la lucha contra la corrupción.
A diferencia de las leyes relativas a la presentación de informes, las leyes relativas a la divulgación de información no buscan imponer una obligación de información directa a las entidades privadas sino que, en su lugar, regulan la divulgación de información sobre el registro de derechos humanos de los actores corporativos que mantienen los organismos públicos. Un ejemplo de ello es la “Lista Sucia” de Brasil sobre el trabajo en condiciones de esclavitud. Dos veces al año, el Gobierno de Brasil publica una lista con los nombres de las personas y empresas que han sido condenadas por someter a trabajadores a “condiciones análogas a la esclavitud”.
Estos dos enfoques dan lugar a regímenes de divulgación de información en materia de derechos humanos, pero no crean la obligación jurídica directa de incorporar la diligencia debida en materia de derechos humanos en las políticas y prácticas de las empresas. Se basan en el riesgo de que haya consecuencias negativas para la reputación y posibles pérdidas financieras resultantes de las decisiones de inversión, de los consumidores y de las empresas adoptadas sobre la base de la información comunicada.
Con miras a que las leyes basadas en la divulgación de información adquieran la máxima eficacia, algunos regímenes pueden atribuir consecuencias jurídicas al incumplimiento de la ley. El año pasado, el Gobierno de Reino Unido anunció nuevas medidas para fortalecer la Ley sobre la Esclavitud Moderna, entre las que se incluían opciones para aplicar sanciones civiles a las entidades que incumplan sus obligaciones previstas en las disposiciones de la Ley en materia de transparencia. En el caso de la Lista Sucia de Brasil, las empresas y personas inscritas en el registro son objeto de sanciones administrativas, como la prohibición de recibir financiación pública y participar en licitaciones públicas.
Los grupos tercero y cuarto de leyes se refieren al concepto de diligencia debida, que básicamente exige a las entidades, Gobiernos o empresas que adopten medidas para identificar la explotación en sus cadenas de suministro y para hacer frente a dicho fenómeno. El tercer grupo de leyes imponen la obligación explícita de que las empresas lleven a cabo procesos de diligencia debida en materia de derechos humanos, pero no establecen la responsabilidad contenida en las leyes del cuarto grupo. Las leyes en materia de diligencia debida “más estrictas” del cuarto grupo van más allá de las leyes de diligencia debida del tercer grupo, mediante el establecimiento de disposiciones en materia de responsabilidad civil o penal, o la creación de vías de recurso a que pueden acceder las personas o grupos afectados, o sus representantes, que deseen obtener reparación por incumplimientos de la ley o lograr que los responsables de tales obligaciones adopten sin demora medidas correctivas.
Las leyes de diligencia debida, ya pertenezcan al tercer grupo o al cuarto, pueden ser muy diversas en lo que atañe a su concepción jurídica. La diferencia fundamental entre estas leyes reside en los elementos que se incluyen en su alcance: sectores industriales; abusos de los derechos humanos; otras violaciones (por ej., deforestación y degradación del medio ambiente); las empresas a las que se aplican (por ej., el tamaño, número de empleados, facturación anual, etc.); las obligaciones específicas de las entidades a que se refieren, como los requisitos en materia de presentación de informes (por ej., la obligación de publicar un “plan de vigilancia” previsto en la ley de Francia o las declaraciones previstas en las leyes de los Países Bajos y Noruega); los acuerdos institucionales relativos a la supervisión y la aplicación de la ley; y las sanciones por incumplimiento.
Algunas leyes solo abordan un conjunto muy reducido de vulneraciones de derechos o se refieren a sectores específicos. Por ejemplo, la Ley de Diligencia Debida en materia de Trabajo Infantil (2019) de los Países Bajos aborda una única cuestión: la prohibición del trabajo infantil. La Ley de Transparencia de Noruega (2021) aborda los derechos humanos y las condiciones de trabajo decentes, pero no abarca expresamente las cuestiones ambientales. El Reglamento de la UE sobre los minerales de zonas de conflicto se aplica a los importadores, empresas de fundición y refinerías de la UE cuyo volumen anual de importaciones de minerales o metales supera un cierto límite.
La Ley del Deber de Vigilancia de Francia exige a las empresas que actúen con diligencia debida para identificar y evitar violaciones de todos los derechos humanos reconocidos internacionalmente, vulneraciones de los derechos relativos a la salud y la seguridad, y daños ambientales. La Ley sobre la Cadena de Suministro de Alemania, recientemente aprobada, también tiene una amplia cobertura temática y permite a las ONG y los sindicatos entablar acciones judiciales contra empresas en su nombre. En ella también se establece que las empresas deben adoptar medidas correctivas cuando tengan conocimiento de casos de trata u otras violaciones de los derechos humanos. Va aún más lejos al establecer una autoridad competente para hacer cumplir la ley, lo cual constituye un elemento fundamental que a menudo suele estar ausente en las leyes relativas a la presentación de informes y divulgación de información.
Con frecuencia, en las leyes en materia de diligencia debida no se definen obligaciones específicas de manera detallada. Algunos consideran que esta elusión es importante para garantizar que el proceso de diligencia debida no se limite a marcar casillas, mientras que a otros preocupa el hecho de que las obligaciones demasiado generales puedan hacer que las empresas eludan sus responsabilidades. Por consiguiente, las medidas exactas que las empresas deben adoptar para cumplir sus obligaciones jurídicas son muy específicas al contexto. Entre ellas pueden estar las siguientes: la localización de la cadena de suministro; la realización de inspecciones en el terreno; la obligación de que los proveedores participen en iniciativas relativas a la sostenibilidad a nivel local o del sector; y la obtención de una auditoría o certificación realizada por un tercero.
La transición hacia un proceso de diligencia debida obligatorio es una grata evolución e indica el reconocimiento de que las medidas adoptadas por las empresas pueden influir positivamente en la reducción del trabajo forzoso, pero la adopción de esa importante medida no se generalizará de manera voluntaria o lo suficientemente rápido para los encargados de formular políticas. Ante este diverso panorama legislativo, cada Estado tendrá que definir su propio enfoque. Sin embargo, dado que ya se han implementado leyes anteriores contra la trata de personas en las cadenas de suministro, tenemos que aprender de ellas, conocer sus efectos, entender “qué funciona” mejor, y estar listos para ajustar, mejorar y armonizar dichas leyes.